비례정당은 어떤 상황에서 선거법 위반이 되나
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비례정당은 어떤 상황에서 선거법 위반이 되나
  • 전범진
  • 승인 2020.03.25 11:00
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[동네변호사 전범진의 법률체크] 비례정당 관련 법률적 이슈 및 판례

미래통합당은 미래한국당을, 더불어민주당은 더불어시민당을 각각 비례정당으로 창당했다. 이들 비례정당은 비례대표 명단을 확정하고 발표했다. 하지만 최종 명단 확정까지 많은 우여곡절이 있었으며 황교안 미래통합당 대표는 미래한국당 공천에 개입했다는 혐의로 정의당으로부터 고발을 당하기도 했다.

한편 지난 20일 서울행정법원은 정의당 비례대표 후보 28인이 중앙선거관리위원회를 상대로 낸 '미래한국당 정당등록 효력정지 가처분 신청'에 대해 각하 결정을 내렸다. 정의당 비례대표 후보들이 집행정지를 신청할 자격이 되지 않았다는 것이 법원의 판단이었다. 설령 자격이 인정된다 하더라도 신청인들의 주장은 헌법 제 8조 정당설립의 자유 취지에 반하는 주장이기 때문에 받아들일 수 없다고 법원은 밝혔다. 

이처럼 처음 실시하는 연동형 비례대표제와 이 제도로 인해 만들어진 비례정당으로 인해 국민들이 많은 혼선을 느끼는 것이 사실이다. 임박한 국회의원 선거와 관련해 비례정당이 법적으로 문제되는 사항, 그리고 비례정당 창당 자체의 법적 문제에 대해 알아볼 필요가 있다.

 
1. 비례정당 관련하여 정당법, 공직선거법, 정치자금법 등에서 문제되는 사항

현재 우리나라 관련법에서 비례정당을 직접적으로 금지하는 조항은 없어 보인다.

. 미래통합당이나 더불어민주당이 각 자기 당원에게 탈당하여 각 비례정당에 입당하라고 강제하였다면 아래 조항이 적용되어 강요자가 형사처벌 된다.

 

정당법 제42(강제입당 등의 금지) 누구든지 본인의 자유의사에 의하는 승낙 없이 정당가입 또는 탈당을 강요당하지 아니한다. 다만, 당원의 제명처분은 그러하지 아니하다.

정당법 제54(입당강요죄 등) 42(강제입당 등의 금지)1항의 규정을 위반하여 정당가입 또는 탈당을 강요한 자는 2년 이하의 징역 또는 200만원 이하의 벌금에 처한다.

당원의 자유의사에 반하여 정당가입 또는 탈당이 강요되었는지가 핵심이다. 현재 각 당들의 행위들 중 위 입당강요로 보일 수 있는 소지가 많아, 국회의원 선거 후 위에 대한 고소,고발이 다수 나올 수 있을 것으로 보인다.

 

공직선거법 제237(선거의 자유방해죄) 선거에 관하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 10년 이하의 징역 또는 500만원 이상 3천만원 이하의 벌금에 처한다.

2. 집회·연설 또는 교통을 방해하거나 위계·사술 기타 부정한 방법으로 선거의 자유를 방해한 자

3. 업무·고용 기타의 관계로 인하여 자기의 보호·지휘·감독하에 있는 자에게 특정 정당이나 후보자를 지지·추천하거나 반대하도록 강요한 자

당원의 자유의사에 반하여 정당가입 또는 탈당을 강요했다는 것이 위계·사술 기타 부정한 방법인지가 관건이다. 실제 부정한 방법임을 입증하기가 쉽지는 않아 보인다.

 

. 미래통합당이나 더불어민주당에 각 소속된 당원이 탈당하지 않고 각 비례정당에 입당하였다면, 그 당원은 형사처벌 된다.

정당법 제42 누구든지 2 이상의 정당의 당원이 되지 못한다.

정당법 제55(위법으로 정당에 가입한 죄) 42(강제입당 등의 금지)2항의 규정을 위반하여 2 이상의 정당의 당원이 된 자는 1년 이하의 징역 또는 100만원 이하의 벌금에 처한다.

각 정당에서 기존 당원의 탈당 절차를 명백하게 하지 않은 경우, 위 조항으로 이중당원이 되어 처벌되는 경우가 발생할 가능성이 농후하다.

 

정당이 자기 후보자 등에게 다른 정당 선거운동하게 하는 경우 그 후보자 등이 처벌된다.

공직선거법 제88(타후보자를 위한 선거운동금지) 후보자, 선거사무장, 선거연락소장, 선거사무원, 회계책임자, 연설원, 대담·토론자는 다른 정당이나 선거구가 같거나 일부 겹치는 다른 후보자를 위한 선거운동을 할 수 없다. 다만, 정당이나 후보자를 위한 선거운동을 함에 있어서 그 일부가 다른 정당이나 후보자의 선거운동에 이른 경우와 같은 정당이나 같은 정당의 추천후보자를 지원하는 경우 및 이 법의 규정에 의하여 공동선임된 선거사무장 등이 선거운동을 하는 경우에는 그러하지 아니하다

공직선거법 제255(부정선거운동죄) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 600만원 이하의 벌금에 처한다.

12. 88(타후보자를 위한 선거운동금지)본문의 규정에 위반하여 다른 정당이나 후보자를 위한 선거운동을 한 자

이 부분은 실제 국회의원 선거운동 과정에서 각 당이 매우 조심해야할 사항이다. 원래의 정당이 선거운동을 하는 과정에서 각 비례정당을 지지하라는 발언 등이 나올 가능성이 많다. 상대 정당들은 이 부분을 면밀하게 감시하여 공직선거법 위반으로 고소,고발할 가능성이 크다.

 

. 미래통합당이나 더불어민주당이 각 후원금을 모집하는 고지나 광고에서 각 비례정당의 계좌 등을 표시하여 각 비례정당으로 후원금을 모집하게 하는 경우 아래 조항이 적용되어 정치자금법 위반이다.

정치자금법 제15(후원금 모금 등의 고지·광고후원회는 회원모집 또는 후원금 모금을 위하여 인쇄물·시설물 등을 이용하여 후원회명, 후원금 모금의 목적, 기부처, 기부방법, 해당 후원회지정권자의 사진·학력(정규학력과 이에 준하는 외국의 교육과정을 이수한 학력에 한한다경력·업적·공약과 그 밖에 홍보에 필요한 사항을 알릴 수 있다. 다만, 다른 정당·후보자(공직선거의 후보자를 말하며, 후보자가 되려는 자를 포함한다대통령선거경선후보자 및 당대표경선후보자등에 관한 사항은 포함할 수 없다.

실제 모 정당에서 자기 정당의 후원금 모집 광고에 비례정당 후원금 모집 계좌를 명시하여 문제가 된 바가 있다. 모 정당은 이를 바로 삭제하였지만 다시 반복된다면 정치자금법위반 소지가 크다.

 

미래통합당이나 더불어민주당이 의원 꿔주기와 같은 각종 꼼수로 공정한 선거관리와 정당배분 국고보조금의 공정한 집행 등 정당에 관한 사무를 관장하는 선관위의 공무집행을 방해하였다면 아래 형법 조항으로 처벌된다. 다만 위계, 공무집행방해 등의 요건을 입증하기가 쉽진 않을 것이다.

형법 제137(위계에 의한 공무집행방해) 위계로써 공무원의 직무집행을 방해한 자는 5년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다.

각 정당들이 상대 정당을 고소,고발하는 경우 자주 언급되는 조항이다. 다만 실제 처벌에 있어서는 위계여부, 공무집행이 방해되었는지 여부의 입증이 쉽지 않은 것이 현실이다.

 

2. 비례정당 창당 자체의 법적 문제점

이 문제는 종국적으로 헌법재판소법 제55조에 의해 정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 떼에 정부가 국무회의의 심의를 거쳐 헌법재판소에 정당해산심판을 청구하여 심판 받는 과정을 거쳐서 해결될 문제이다. 만일 헌법재판소가 정당의 해산을 명하는 결정을 한 경우 헌법재판소법 제59조에 의해 결정이 선고된 때 그 정당은 해산될 것이다. 위와 같인 정당해산심판 청구과정에서 헌법재판소법 제57조에 의해 헌법재판소는 직권 또는 청구인의 신청에 의하여 종국결정의 선고 시까지 피청구인의 활동을 정지하는 가처분 결정을 할 수 있다.

 

. 헌법재판소가 비례정당의 해산심판을 하는 경우 고려될 법적 문제점

정당법 제2조 이 법에서 "정당"이라 함은 국민의 이익을 위하여 책임있는 정치적 주장이나 정책을 추진하고 공직선거의 후보자를 추천 또는 지지함으로써 국민의 정치적 의사형성에 참여함을 목적으로 하는 국민의 자발적 조직을 말한다그런데 비례용 위장정당을 통해 연동형 비례대표제를 회피하려는 목적으로 특정정당이 인위적인 조직을 만들어 국민에게 혼란을 일으키는 문제가 헌법재판소법 제55조의 정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배된다고 판단되는 경우인지가 관건이 된다.

구체적으로 정당설립 취지나 목적에서 헌법에 규정된 대의민주주의의 골간을 흔드는 중대범죄인지 여부, (정당법, 선거법 등 실정법 위반일 뿐만 아니라) 정당민주주의, 대의제 민주주의, 국민주권주의에 대한 도전인지 여부가 구체적으로 판단되어야 할 것이다.

민주적 기본질서란 전체주의를 배제하는 의미에서의 자유민주적 기본질서로 이해하는 것이 타당하고, 헌법재판소도 자유민주적 기본질서에 위해를 준다 함은 모든 폭력적 지배와 자의적 지배, 즉 반국가단체의 일인독재 내지 일당독재를 배제하고 다수의 의사에 의한 국민의 자치, 자유평등의 기본원칙에 의한 법치주의적 통치질서의 유지를 어렵게 만드는 것이고, 이를 보다 구체적으로 말하면 기본적 인권의 존중, 권력분립, 의회제도, 복수정당제도, 선거제도, 사유재산과 시장경제를 골간으로 한 경제질서 및 사법권의 독립 등 우리의 내부체제를 파괴·변혁시키려는 것으로 풀이할 수 있을 것이다라고 판시(헌법재판소 89헌가113 결정)하고 있다.

현실에 있어서 정부는 대통령을 의미하고 대통령이 재량적 판단을 통하여 위헌정당해산 제소를 할 것인지가 불분명하다. 아울러 해산조치가 필수적으로 요구되어 제소를 하지 않는 것이 정부의 재량권 남용으로 판단될 수 있는지도 쉽지 않다.

 

. 미래통합당과 더불어민주당이 각 만드는 비례정당의 명칭이 미래통합당과 더불어민주당과 각 유사하다고 판단되는 경우

정당법 제41(유사명칭 등의 사용금지) 이 법에 의하여 등록된 정당이 아니면 그 명칭에 정당임을 표시하는 문자를 사용하지 못한다.

헌법재판소의 결정에 의하여 해산된 정당의 명칭과 같은 명칭은 정당의 명칭으로 다시 사용하지 못한다.

창당준비위원회 및 정당의 명칭(약칭을 포함한다)은 이미 신고된 창당준비위원회 및 등록된 정당이 사용 중인 명칭과 뚜렷이 구별되어야 한다.

그런데 선거관리위원회는 미래통합당의 비례정당인 미래한국당의 명칭 등록을 허용한 바 있다. 이전에 선거관리위원회는 전신인 자유한국당과 유사한 비례한국당 명칭의 등록을 불허한 바 있다. 더불어민주당의 비례정당의 명칭 등록여부도 선거관리위원회의 판단에 달려 있다고 할 것이다.

 

. 선거관리위원회가 위성정당에 불과한 비례정당을 합법정당으로 승인한 것에 관하여

이는 비례대표 투표권 행사와 정치참여권 행사에 중대한 장애가 발생하여, 공권력 행사로 인한 기본권 침해행위에 해당할 수 있는지가 판단되어야 할 것이다. 그리고 위와 같은 판단은 헌법재판소법 제68조 헌법소원 심판에 의해 헌법재판소에서 판단되어야 할 것이다. 실제 기본권 침해로 판단되기까지의 입증과정이 쉽지 않을 것으로 보인다.

 

3. 결론

비례정당의 출현으로 미래통합당과 더불어민주당 등의 정당들이 많은 고민을 하게 되었다. 늦은 후회이지만 선거관리위원회가 비례대표제의 변형이나 왜곡 등을 이유로 비례정당의 등록을 거부하였다면 위와 같은 많은 고민이 없었을까 하는 생각도 하게 된다.

비례정당을 포함하여 국회의원 선거가 치러지고 해당 비례정당이 합당이나 해산 등을 통하여 기존 정당과 이합집산을 할 것으로도 예측된다. 이는 우리나라 정당정치 등을 너무도 혼란스럽게 하는 과정이라고 보여지기도 한다.

궁극적으로는 정부의 비례정당에 대한 위헌정당해산심판 제소를 통하여 헌법재판소가 위헌성 여부를 결정해주는 것이 해법일 것이고, 아울러 각 정당이 비례정당으로 인하여 초래되는 혼란을 바로 잡고자 비례의석 확보만을 위한 위성 비례정당 창당을 입법적으로 금지하였으면 하는 바램도 해본다. 이 과정에서 소수정당에게 유리하게된 연동형 비례대표제의 부분적인 수정도 포함되어야 기존 양당의 현실적인 비례정당 창당 금지 입법이 가능할 것으로 보인다.

 

전범진   kjbjjbj@daum.net  최근글보기
새솔법률사무소에서 변호사로 일하고 있다. 민변 회원으로 공익소송을 수차례 담당했다. 행정고시, 사법시험출신 민사,형사법전문변호사이다. 영등포구청 공직자윤리심사위원을 담당했다.

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