복지부 국민연금 개편안은 '천문학적 적자'를 부른다
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복지부 국민연금 개편안은 '천문학적 적자'를 부른다
  • 김형모
  • 승인 2018.12.24 04:32
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[김형모의 연금 팩트체크] 정부 연금개혁안의 심각한 문제점과 대안

최근 보건복지부가 4개의 국민연금 개편안을 내놓았다. 국회에 제출되고 사회적 논의를 거쳐 최종 확정될 예정이다. 4개 안 중 첫 번째는 현행 제도 유지이다. 기초연금도 예정대로 최대 30만원 수준으로 올린다. 즉 국민연금 보험료율 9%에 2028년 도달 40% 소득대체율을 의미한다. 두 번째도 첫 번째처럼 국민연금은 그대로이나 기초연금을 최대 40만원으로 올린다. 세 번째는 보험료율은 9에서 12%로 3% 올리면서 소득대체율 45%, 네 번째는 보험료율 13%로 4% 인상, 소득대체율 50% 상향이다.

사실 연금제도에 대해 가장 잘 알고 책임을 져야하는 정부가 4개나 되는 안을 제출한 건 일종의 책임회피다. 대통령에게 한 번 퇴짜를 맞고 워낙 여론이 들끓으니 화살을 피해보고자 국회와 국민여론에 공을 떠넘긴 것이다. 그렇다고 4가지 안 모두 극악한 노인빈곤의 획기적 해결이라는 측면에서 보았을 때 그다지 효과적이지도 않다. 국민연금보다 중증환자인 특수직역연금 개혁 문제는 일체 언급도 없다.

 

비싼 돈 들여 '건강검진'하고 처방은 엉뚱?

가장 큰 문제는 4가지 모두 국민연금 재정추계위원회와 제도발전위원회에서 합의한 재정목표를 지키지 못했다는 점이다. 국민연금 4차 재정추계위원회에서 합의한 재정목표는 <70년후 적립배율 1배>이다. 스무살, 이제 막 국민연금을 가입할 나이가 된 국민이 자신의 기대수명인 90세까지 최소한 “연금 지급을 보장해 줄 있다”는 재정상의 믿음을 심어주는 의미다. 물론 ‘너무 어려운 숙제’라 다 하지 못할 수 있다. 그러나 최선은 다해야 한다. 최소한 정부는 국민연금 소득대체율이 오르는 3번과 4번 개편안 시행시 기금소진 시점 이후 재정수지와 얼마나 부담해야하는지 추계 정보를 제공하는게 합당한 태도이다.

국민연금 재정추계는 국민연금법에 명시되어 5년에 한 번씩 시행한다. 국민연금을 대상으로 한 건강검진이다. 목적은 국민연금의 장기 재정 균형 도모로 지속가능성 담보이다. 그러나 정부가 내놓은 1, 2, 3, 4안 모두 현행 국민연금이 안고 있는 재정 수지 불균형 문제를 그대로 방치했으며, 제대로 된 정보제공도 미흡했다.

 

이명박ㆍ박근혜 10년 허송세월...문재인 정부도 답습

방법은 사실 몇 가지 있다. 가장 쉽게 생각할 수 있는 것은 소득대체율에 맞게 보험료율을 인상하는 것이다. 이미 대다수 선진국이 이런 식으로 재정안정화를 사실상 달성했다. 그러나 대통령의 의지도 그렇고 국민의 표로 심판받는 국회 또한 이 방안을 선택하는게 매우 어렵다. 더불어 현재 국민연금 구조는 지출에 비해 수입이 계속 크기 때문에 단순히 20-30년 내다보는 전망만 본다면 별 문제가 없다는 ‘착각’에 빠지기 쉽다. 더군다나 5년 단임제 정권이나 4년 임기인 국회의원은 당장 차기 총선이나 대선이 중요하지 현재의 유권자에게 욕 먹어가며 몇 십년후 문제를 해결하는걸 싫어한다.

그러면 또 다른 방법이 있다. 바로 현재의 보험료율에 적절하게 소득대체율을 낮추는 것이다. 그러나 이 역시 “국민연금을 더욱 용돈연금으로 만들거냐”라는 비판 때문에 시행하기 힘들다. 하지만 전자보단 후자가 더 쉬운 방안이었다. 과거 노무현 정부도 당초 <12.9% 보험료 인상, 소득대체율 50%로 인하>를 제시했다. 물론 보험료 인상에 대한 부담으로 결론은 ‘소득대체율 40%, 보험료는 그대로’였다.

사실 노무현 정부 이후로도 2번의 기회가 있었다. 재정추계는 2008년 이명박 정부때도, 2013년 박근혜 정부때도 있었다. 더군다나 각 정부 출범의 초기와 시기가 겹치기에 개혁을 단행하기에 상대적으로 좋은 조건일 수 있다. 그러나 당장 욕을 먹더라도 먼 미래까지 내다보고 책임지려는 자세는 정치학 교과서에나 볼 수 있지 현실에서 구현되기에 쉽지 않다. 그렇기에 노무현 정부의 연금개혁이 비록 문제점도 존재하지만 대단한 결단과 용기가 있었던 정치적 행위였다.

 

현재의 보험료율/소득대체율 가정시 재정추계 그래프. 소득대체율 인상시 우측의 빨간색 적자선은 더욱 가파르고 깊어진다. 장기재정추계를 바탕으로 김세연 의원실 제작.

현행대로면 천문학적 적자...정부는 솔직해야

3안과 4안처럼 소득대체율과 보험료를 동시에 올리는 안은 기금소진시점이 5~6년 늦춰진다는 이유로 마치 재정안정화에 도움이 된다는 착각을 일으키게 한다. 그러나 기금 소진 이후 져야 할 부담은 소득대체율이 높기에 더 커지기 마련이다.

국민연금은 수지 불균형 문제를 안고 있다. 그렇기에 지금 필요한건 있는 그대로의 정보를 국민들한테 제공하고 재정안정화를 도모할 계획도 함께 제출해야 한다. 무조건 보험료 부담을 올리면 난리난다는 압박감에 몸을 사리고 있지만 제대로 정보를 제공하고 합리적인 방안도 제시한다면 우리 국민들은 적정 수준의 연금을 받고, 미래의 후세대들과 적절한 책임을 서로 분담할 수 있는 방안에 대해 충분히 이해할 수 있다고 본다.

 

국민연금 보험료 부과방식 저소득층에 오히려 불리

1988년 시행된 국민연금은 오랜기간 한국의 유일한 공적연금이었다. 기초연금과 퇴직연금이 도입됐지만 여전히 공적연금의 중심은 국민연금이다. 하지만 국민연금은 본질적으로 ‘소득비례연금’이다.

일명 중심부 노동시장에서 괜찮은 급여받으며 안정적으로 직장생활을 하는 이들에게 가장 유리한 제도이다. 그런데 워낙 조금 걷고 많이 주는걸 약속한데다가 저출산 고령화로 생산가능인구 비중은 줄고, 경제성장 둔화로 예전처럼 높은 기금수익을 기대하기도 어려우니 문제는 필연적이다. 애초 1988년 시작할 때부터 기금소진과 부과식은 전제된 제도이다.

하지만 ‘장기재정추계’ 결과 보험료를 소득의 30%까지 거둬야 유지된다는 전망이 나오면 “어떻게 수십년 후 미래를 예측할 수 있는가?”라는 불가지론과 ‘그해 지출분을 그해 거둬 주는 부과식하면 된다’, ‘부족분은 정부가 예산으로 지원하면 된다’는 식의 주장들이 뒤따른다. 기껏 건강검진 결과 “이대로 두면 간암이 발병할 수 있다”고 하는데 “의학기술이 발전하면 암을 정복할테니 걱정없으니 계속 술 마셔라”고 조언하는 꼴이다.

어찌됐거나 핵심은 국민연금이 가진 구조적 문제와 우리나라 노후보장에 있어 가진 위상이 지나치게 크기 때문에 벌어지는 일이다. 앞에서 국민연금은 본질적으로 소득비례연금이라고 언급했다. 더군다나 사회보험 연금이라는 특성상 보험료는 정률이다보니 저소득층일수록 체감 부담이 클 수 밖에 없다.

단적으로 200만원 버는 사람이 내는 국민연금 보험료는 18만원(근로자 9만원)이지만 200만원 근로소득자가 원천징수로 내는 소득세는 6600원(피부양 미성년자1명)이다. 400만원 소득일 경우 보험료는 36만원(근로자 18만원)이지만 소득세는 12만3590원이다. 연금보험료 부담은 2배 차이지만 소득세 부담 차이는 19배에 달한다.

더군다나 재정추계위원회에서 발표한 자료에 따르면 현재도 앞으로도 국민연금 보험료를 부과하는 소득의 대상 범위는 GDP의 28% 내외에 불과하다. 즉 창출되는 각종 부가가치와 소득 중 일부만을 대상으로 보험료를 거둔다는 얘기다. 좁은 범위의 소득에서 누진도 아닌 정률도 거두는 재원이다보니 대다수 중산층 이하 가입자 입장에서는 부담이 크게 느껴지며, 재원 확보 자체도 조세에 비해 비효율적이다.

 

기초연금과 퇴직연금을 더 키우는게 대안이다

그렇다면 노후보장성을 강화하면서 국민연금의 부담은 줄이는 연금개혁 대안은 무엇일까?

첫 번째, 부담가능한 계층부터 더 내자. 국민연금의 소득상한은 468만원이다. 소득상한 이상에 대해 가입자는 기존 제도대로 부담하고 사용자는 상한 없이 납부하는 것을 제안한다. 물론 사업주가 더 내더라도 고소득 가입자의 소득인정액은 현행 상한액 금액 그대로이다. 참고로 2016년 귀속 근로소득 중 국민연금 소득상한액과 유사한 연 5천만원 초과 소득으로 산출해보면 연간 5조 5575억원 추가징수가 가능하다. 물론 특수직역연금 가입자, 고령자 등이 포함되니 실제로는 이보다 적을 것이다. 이를 감안하더라도 국민연금 보험료율을 지출 부담 없이 9%에서 10~11%로 인상하는 효과가 있다.

보험료 인상은 지불여력이 낮은 사업주와 저소득 근로자, 영세자영업자도 똑같이 오른다는 얘기다. 그러나 사업주 부담 소득상한 폐지는 고소득 근로자를 고용할만한 ‘지불여력 있는 사업주’부터 더 내는 방안이므로 재정효과 대비 부담은 훨씬 덜하다. 참고로 스웨덴의 경우도 사업주는 소득인정액 이상의 보험료를 부담한다. 이렇게 창출되는 추가 수입은 저소득층을 위한 보충연금(Guaranteed pension)에 사용된다.

 

두 번째, 가입자평균소득을 통해 재분배를 강화한다. 국민연금 급여액의 50%는 본인소득, 50%는 전체 가입자 소득에 연동된다. 본인소득이 400만원이고, 전체평균소득 200만원이라고 가정할 때 소득대체율이 40%면 400만원의 20%인 80만원과 200만원의 20%인 40만원이 합쳐져 120만원이 연금액이다. 그렇기에 ‘가입자평균소득’이 높으면 동일한 소득이라도 받는 연금액은 높아진다.

현재 정부 입장도 그렇고 국민연금 강화를 주장하는 많은 이들이 <소득대체율 인상>을 얘기한다. 그러나 소득대체율 인상은 일종의 ‘정률인상’이다. 즉 애초 많이 받을 분들이 더 많이 받게 된다는 점이다. 50만원 받을 사람 5만원 오르고 100만원 받을 사람 10만원 오르는게 소득대체율 인상이다. 그러나 가입자 평균소득 인상은 50만원 받을 사람도 7만 5천원, 100만원 받을 사람도 7만 5천원 오르는 ‘정액인상’이다. 즉, 총 금액은 같지만 연금지급의 효과는 저소득층일수록 유리하다.

사회적 부담을 최소화하면서 가입자 평균소득을 올리는 가장 합리적인 방안은 소속 연금의 벽을 넘어 동일한 가입자 평균소득 적용이다. 참고로 공무원연금과 사학연금에 적용되는 가입자평균소득은 2018년 기준 497만원이다. 공무원 소득이 그만큼 높아서이다. 이러한 구분을 없애고 보편적인 <임금근로자 평균소득>을 국민-공무원연금 구분없이 적용한다면 명목소득대체율 인상없이 국민연금의 보장성은 향상되며, 그 혜택은 소득대체율 인상에 비해 저소득층이 더 누린다. 물론 국민연금 지출 자체는 늘어나지만 특수직역연금 보전에 투입되는 세금이 줄어드니 사회적으로 보았을 땐 균형을 찾아간다.

연금개혁이 어려운 큰 이유 중 하나는 바로 특수직역연금과의 차별로 인한 국민들의 상대적 박탈감이다. <가입자평균소득 일원화>는 소속 연금간 차별 문제를 해결하고 장기적으론 보다 원활한 연금개혁의 여론을 모아갈 단초가 될 것이다.

 

세 번째, 기초연금의 획기적 강화이다. 국민들의 노후보장 향상을 위해 12조원을 더 쓴다고 가정하자. 보험료를 더 걷고 국민연금 소득대체율을 올려 총 지급액을 12조원 늘릴 수도 있고, 조세를 더 거둬 기초연금 12조원을 지급할 수 있다. 12조원 마련을 위해 현 국민연금 보험료율 30% 인상 또는 법인/소득세 10% 인상, 두 방법이 있다. 두 방법 중 징수의 형평성과 노후빈곤 해결이란 측면에서 무엇이 더 합리적일까? 당연히 후자이다. 특히나 기초연금은 현재 시점에서 정책을 결정하고 부담하고 지급한다. 반면 소득대체율로 지급되는 ‘확정급여형’ 국민연금은 지금 시점에서 정책은 결정하지만 막상 돈을 부담하는 이들은 먼 훗날 세대이다. <과세없이 대표없다> 원칙을 위배한다. 그렇기에 국민연금 보험료는 더 이상 올리지 않거나 올리더라도 최소화하고 가능하면 조세확충을 통한 기초연금 강화가 훨씬 효과적이다.

더불어 기초연금에 있어 기계적인 보편복지를 지양(止揚)하자. 다수 선진국에서 시행중인 보충연금 도입을 통해 ‘무연금자’들의 기본적 생계를 보장하면서 과다 지출은 제어해야 한다.

 

네 번째, 퇴직연금 제도 정착이다. 퇴직연금이 도입된지 13년이 지났지만 여전히 대다수 근로자가 중도인출로 퇴직금을 소비한다. 퇴직까지 중도인출을 하지 않은 경우에도 98%가 연금이 아닌 일시불로 퇴직연금을 받는다. 즉 연금으로 기능을 사실상 하지 못하고 있다.

왜 그럴까? 먼저 퇴직연금 기간이 아직 짧기 때문에 연금 수령시 그 금액이 너무 적게 느껴지므로 그냥 목돈으로 쓰는게 낫다고 보는 경우가 많다. 이직이 잦고 실업급여가 취약한 한국에서 사실상 퇴직금은 구직 생활자금이기 때문에 노후보장으로 활용되지 못하는 측면도 있다. 또한 퇴직연금 대다수가 원금보장형인데 운용수수료 차감시 수익률이 어지간한 예적금 이자만 못하다. 단적으로 필자가 가입한 퇴직연금 IRP 금리가 1.7%, 수수료 0.5% 차감시 1.2%에 불과하다.

더 큰 원인은 퇴직소득을 일시불로 받더라도 세금이 워낙 적기 때문이다. 연금수령으로 얻는 기대이익은 적고, 당장 목돈으로 받는다고 손해 볼 게 없다면 누가 오랜 세월 인내하며 퇴직연금을 수령하겠는가?

 

퇴직연금 활성화 방안은?

이를 해결하기 위한 방안으로 다음과 같이 제안한다. 첫째, 퇴직소득 일시불 수령시 종합소득으로 합산과세하는 방법이다. 그간 정부정책은 퇴직연금에 어드벤티지를 주는 방식이었다. 본 방안은 패널티를 강화하는 방안이다. 특히나 대기업, 은행권은 수 억원씩도 받는 법정퇴직금 외 퇴직위로금, 희망퇴직금도 ‘퇴직소득’으로 낮은 세금을 낸다. 이를 퇴직연금으로 수령할 경우 현재와 같은 세금감면 혜택을 주고 그러지 않을 경우 ‘합산과세’라는 무거운 패널티를 시행한다면 퇴직연금 정착은 획기적으로 빨라질 것이다.

둘째, 국민연금의 퇴직연금 진출이다. 퇴직연금 활성화 장애물 중 하나는 지나친 운용수수료 차감과 낮은 수익성이다. 특히나 금융권은 기업의 퇴직연금을 유치할 때 계약고객 숫자에 따라 대기업과 중소기업을 차별해왔다. 즉, 수익성과 적립액도 적은 중소기업은 더 많은 수수료를 납부한다. 이러한 퇴직연금 시장에 강력한 경쟁자인 ‘국민연금’이 진입한다면 분명 소비자 편익은 증대될 것이다.

국민연금을 반환일시금으로 받을 때 적용되는 이율은 올해 1.6%이다. 수수료 없이 1.6% 정도만 보장해줘도 가입자에겐 좋은 퇴직연금 상품이다. 여기에 더해 국민연금 기금운용수익률 발생시 그 일부(예: 기금운용수익의 10%)를 얹어준다면 가입자에겐 2% 이상 수익률이 가능하다. 더군다나 수수료도 없다. 반면 국민연금 입장에서는 남는 장사다. 왜냐하면 평균 기금운용수익률이 이보다 높기 때문이다. 국민연금의 퇴직연금 진출은 퇴직연금 가입자의 편익과 국민연금 재정안정화라는 두 가지 효과를 모두 얻을 수 있는 좋은 방안이다.

연금수령상한제, 지금 도입해야한다.

국민연금은 최근 들어서야 최고액 200만원 도달 수급자가 나왔다. 그러나 소득대체율 70%였던 1988년 20대의 나이로 가입한 세대들이 본격적으로 노인이 된다면 200만원 이상의 국민연금 수급자가 대량으로 늘어날 것이다.

이 정도 연금 받는 분들은 평생 안정된 직장에서 높은 급여를 받은 분들이라 국민연금 외에도 준비된 자산도 많기 마련이다. 국민연금의 지속가능성 확보를 위해서 사업주 보험료 소득상한 폐지를 제안했듯, 연금수령액에 있어서도 제한을 도입해야한다. 공적연금은 대표적인 복지제도이다. 그렇기에 우리나라 각종 복지성 급여의 근간이 되는 <기준중위소득>을 공적연금 수령액의 상한으로 정할 것을 제안한다.

그럼 그 이상 금액은 그냥 뺏자는 얘긴가? 아니다. 예를들어 연금 예상액이 200만원인데 기준중위소득이 170만원이라면 30만원에 해당하는 보험료 납입액은 ‘반환일시금’으로 지급하면 된다. 반환일시금은 낸 만큼 이자를 붙여 주는 것으로 연금재정에 부담이 없으며, 받는 사람 입장에서도 권리 침해가 아니다. 공무원 등 특수직역연금에 대해서도 동일하게 적용하자. 국민연금 재정안정과 특수직역연금의 적자보전 등 여러 문제를 장기적으로 해결하는 좋은 대안이 될 것이다.

그 외 특수직역연금의 터무니없는 특권이라 할 수 있는 연금개시 연령은 국민연금과 동일하게 ‘출생년도’로 일원화하자. 나이는 같은데 공무원 먼저 됐다는 이유로 늦게 들어온 이보다 두 배 가까이 더 오래 연금을 받고, 한참 일할 나이에 연금을 받는 제도는 누가봐도 불합리하다. 시간 끌지말고 관련 규정 개정하고 현 재직자부터 즉각 적용해야한다.

 

2028년 이후 소득대체율 인하도 언급하자

2028년 40% 소득대체율 달성이 되더라도 현재의 보험료율로는 재정 불균형이란 사실은 누구나 알고 있다. 제 기능을 못하고 있는 기초연금과 퇴직연금이 강화되고 제 자리를 잡아간다면 지금처럼 국민연금에만 의존하는 공적연금 구조는 상당부분 개선될 것이다.

기초연금과 퇴직연금 활성화, 그 외 국민연금 사각지대 해결 예산 증액 등 다양한 노후복지 강화를 위해선 이래저래 국민 부담이 늘어날 수 밖에 없다. 직접적인 연금예산은 아니지만 기초생활수급 노인의 피부양자 자격 폐지, ‘줬다뺐는 기초연금’ 해결 등을 추진하려면 그만큼 많은 예산이 들기 마련이다. 고령화로 인한 의료비 증가도 계속된다. 그러므로 국민연금 보험료율을 올리는건 최소화하거나 동결하고 소득대체율을 조금씩 낮춰가는게 먼 미래까지 국민연금을 존속시킬 합리적 방안이라 생각한다. 기초연금과 보충연금, 기초생활보장제도의 정비 등이 제대로 추진된다면 2028년 이후 납입분부터 확정기여형 전환 검토도 필요하다고 본다.

물론 현 정부가 ‘2028년 이후 소득대체율 인하 검토’를 얘기하기 위해선 여러 개혁 방안들을 실현할 의지와 로드맵을 구체적으로 제시해야 한다.

 

혜택은 넓히고, 특권은 없애고, 부담은 나누고

2028년 40% 소득대체율 달성이 되더라도 현재의 보험료율로는 재정 불균형이란 사실 누구나 알고 있다. 하지만 국민연금 비중이 너무 크기에 차마 과감한 개혁도 힘들다. 이 문제는 기초연금과 퇴직연금 제 역할을 하도록 해야 해결 가능하다. 그래서 중산층 이하는 기초연금, 스스로 노후 준비가 가능한 중산층 이상은 퇴직연금 비중이 높아져야한다.

그 외 보유 자산을 활용한 연금(주택연금, 농지연금 등)을 대중화해 여유있는 계층은 후세대 부담없이 스스로 노후를 준비하는 제도확립과 사회적 분위기 성숙이 요구된다.

본 글에서 언급된 다양한 연금개혁 방안을 요약하자면 <혜택은 넓히고, 특권은 없애며, 부담은 나누고>이다. 물론 국민연금 지속가능성의 근간은 ‘보험료율-소득대체율’이지만 고정관념을 깨고 다양한 개혁 요소를 적용한다면 나름 상당한 효과가 기대된다. 특히나 본 글에서 제안한 대안들은 전 가입자와 고용주가 대상인 일괄 보험인상보다 부담 대상이 훨씬 적기 때문에 개혁에 따른 반발이 상대적으로 적은 것도 강점이며, 특수직역연금 문제도 상당부분 해결할 수 있다.

마지막으로 언급하고 싶은 것은 재정추계 모델 활용의 과감한 정보 공유이다. 많은 연금개혁안이 나오고 있다. 그러나 개편안을 적용할 경우 향후 재정추계가 어떻게 될지 살펴보는건 오직 국민연금공단에서만 가능하다. 일반 국민들은 접근이 차단되어 있다. 그렇기에 다양한 아이디어들이 나오더라도 과연 그것이 실제 적용될 경우 연금의 지속성에 어떠한 영향을 미치는지 검토할 수 없는 상황이다. 다양한 생각들에 대한 타당성 검토가 가능하도록 아이디어 제출시 이를 추계해서 결과를 알려주는 서비스를 제공하거나 프로그램 자체의 공유가 필요하다.

김형모   yscra@daum.net  최근글보기
정의당 부설 정의정책연구소 정책자문위원이다. 연금문제 관심을 가지면서 '국민연금 하나로' 프로세스를 제시한 <누가 내 국민연금을 죽였나?>란 책을 썼다. 프레시안 칼럼 연재 등 다양한 기고 활동과 함께 팩트TV 채널3 <알고살자 연금>을 진행중이다.


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지나가다 2019-10-22 01:56:50
연금숙제 하다가 우연히 보게 된 아주 쓰레기 같은 글. 팩트도 틀리고 관점은 후지고. 몇개아이디어만으로 연금개혁 말하다니. 근데 제일 놀랐던건 자유한국당이나 보험회사 직원인줄 알았더니 정의당 연구원이라는거.

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