검찰 개혁의 일환으로 제시되는 고위공직자 비리수사처, 이른바 ‘공수처’ 설치는 1997년 이래 23년간 줄곧 거론되어온 화두다. 1997년 대선 당시 김대중 후보가 공수처 도입을 공약했으나 당선 후 법무부와 검찰의 반대로 이뤄지지 못했고, 2002년 대선 당시에도 노무현 대통령이 공수처 설치를 공약했지만 무산됐다. 2004년 제17대 총선에서 여야 모두 부패방지법 제정을 공약했지만 공수처와 상설특검제도는 빠졌으며, 2010년 제18대 국회에서도 사법개혁특별위원회가 꾸려지고 공수처 설치 논의가 나왔으나 이뤄지지 못했다. 모두 선거 때는 정치권이 공약으로 내걸었지만, 번번이 검찰 권력의 저항으로 흐지부지 무산된 경우들이다.
문재인 대통령은 2011년 저서 <문재인, 김인회의 검찰을 생각한다>를 통해 검찰 개혁의 필요성을 역설해왔다. 2017년 대선 공약으로도 ‘공수처 설치와 검·경수사권 조정’을 내걸었다. 구체적인 내용은 ▲고위공직자의 비리행위에 대한 수사와 기소를 전담하는 고위공직자비리수사처를 설치하여 검찰의 권력 눈치보기 수사 차단 ▲수사권과 기소권을 분리해 검찰과 경찰의 견제와 균형의 원리가 제대로 작동되도록 검·경수사권 조정 ▲검찰은 원칙적으로 기소권과 함께 기소와 공소유지를 위한 2차적·보충적 수사권 보유 등이다.
집권 초기부터 강력 추진 뜻 밝혔지만 국회 문턱 못 넘겨
문 대통령은 2017년 5월 10일 취임식에서 “권력기관은 정치로부터 완전히 독립시키겠다. 그 어떤 기관도 무소불위의 권한을 행사할 수 없도록 견제장치를 만들겠다”면서 검찰 개혁을 비롯한 권력기관 개혁의 의지를 드러냈다. 이어 2017년 5월 11일 사법고시, 검찰 출신이 아닌 조국 서울대 교수를 청와대 민정수석에 임명해 문 대통령의 강력한 검찰조직 개혁 의지를 뒷받침한 것이라는 평가가 나왔다.
조 수석은 임명 당일 “지금 고비처(공수처)를 만드는 것이 검찰을 죽이는 것이 아니라 진정으로 검찰을 살리는 길”이라며 “노무현 정부 때와 같이 청와대와 검찰이 충돌하는 방식이 아니라 검찰도 살고, 고위공직자 부패 방지를 위한 고비처 신설을 위해 서로 협력하기를 희망하고 있다”고 말했다. 또 “고비처 신설을 위한 관련법을 어떻게 통과시킬 것인가의 문제는 국회의 문제”라고도 지적했다.
이런 가운데 박근혜 정부의 국정농단 수사를 지휘한 이영렬 서울중앙지검장과 우병우 전 민정수석의 조력자로 지목된 안태근 법무부 검찰국장이 만찬 자리에서 돈 봉투를 주고받은 사실이 알려지며 검찰 개혁의 필요성을 말하는 목소리는 더욱 커졌다. 문 대통령은 2017년 5월 17일 이 사건과 관련해 법무부와 검찰에 공개적으로 감찰을 지시했고, 2017년 5월 22일 시민단체 투기자본감시센터가 해당 사건에 연루된 검찰 고위 간부들을 경찰에 고발해 감찰팀 조사와 별개로 수사가 이뤄졌다. 그 결과 이 전 지검장과 안 전 검찰국장은 ‘면직’ 처분을 받으며 검찰 개혁 동력에 힘이 실리는 듯했다.
문 대통령은 2017년 5월 24일 공석인 특별감찰관직 임명을 위해 국회에 후보자 추천을 요청했다. 특별감찰관 제도는 박근혜 정부 시절인 2014년 대통령 친인척 등 특수관계자에 대한 비위감찰을 목적으로 관련법을 제정해 도입한 제도다. 특별감찰관제는 상설특검법 등과 함께 공수처 설치 시 역할이 중복돼 ‘옥상옥(屋上屋)’이 될 수 있다는 지적이 나오는 제도 중 하나지만, 문 대통령은 “특별감찰관은 법률상 기구로 이를 적정하게 운영할 의무가 있고, 대통령 친인척 비위 감찰이라는 기능에 독자성이 있다”며 현행 제도를 존중한다는 뜻을 밝혔다. 박수현 청와대 대변인은 “향후 국회에서 관련법 제정 시, 공수처와 특별감찰관과의 관계를 고려해 대상 및 기능을 규율하면서 그 취지에 맞게 특별감찰관 제도를 운영할 것”이라고 밝혔다. 이는 취임 후 문 대통령이 공수처 설치의 의지를 공식화한 첫 행보라는 해석이 나왔다.
검찰개혁을 위한 인사는 이어졌다. 2017년 5월 19일 박근혜 정부 당시 국정원 댓글 사건 수사를 지휘하다 정권과 갈등을 겼었으며 ‘최순실 게이트’ 박영수 특검팀의 수사팀장을 지낸 윤석열 대전고검 검사를 서울중앙지검장에 임명했고, 법무부 검찰국장에는 호남 출신인 박균택 대검찰청 형사부장을 각각 임명했다. 2017년 6월 11일에는 인권 분야에 정통한 개혁 성향의 진보 원로 법학자이자 검찰 출신이 아닌 안경환 전 국가인권위원장이 법무부 장관 후보자에 발탁됐으나 여러 논란으로 낙마했다. 하지만 이후 새로 법무부 장관에 내정된 박상기 연세대 법학전문대학원 교수, 검찰총장 후보자 문무일 부산고검장을 통해 검찰개혁 움직임에 박차를 가하고자 했다. 이로써 조 민정수석과 함께 검찰개혁 ‘삼두마차’가 완성됐다는 평가를 받았다. 2017년 7월 19일에는 국정기획자문위원회가 국정운영 100대 과제를 발표하면서 2017년 내에 공수처를 설치하겠다는 내용을 담아 개혁 움직임에 힘을 실었다.
하지만 2017년 7월 24일 문무일 검찰총장이 인사청문회에서 공수처 설치와 검경 수사권 조정과 애매한 답변을 내놓아 질책을 받았으며, 여권 내에서 검찰 개혁에 대한 파열음이 나오는 것 아니냐는 지적도 나왔다. 문 대통령은 문 총장에게 임명장을 수여하면서 “정치검찰에 대해 확실한 책임을 물어야 한다”고 검찰개혁에 대한 확고한 의지를 재확인했고, 특히 공수처에 대해 “검찰만 견제하려는 게 아니라 대통령을 포함한 권력을 가진 고위공직자가 대상이고 그중 검찰도 포함되는 것”이라고 언급했다. 그럼에도 2017년 8월 8일 문무일 검찰총장은 수사심의위원회 도입 등 검찰개혁안을 직접 발표하며 ‘내부에서의 혁신’을 강조했는데, 이는 정부와 여당이 강조하는 형사사법체계의 전면 개편안과는 간극이 큰 ‘셀프 개혁안’이어서 향후 충돌이 예견됐다.
공수처 설치를 위해서는 국회의 법안 마련이 필수적이지만, 국회는 좀처럼 움직이지 않았다. 문 대통령은 2017년 8월 28일 법무부 업무보고를 받는 자리에서 9월 정기국회를 앞두고 “고위공직자 비리수사처 신설과 검경 간 수사권 조정을 빠른 시일 내에 이뤄내야 한다”고 강조했다. 문 대통령 당선 전인 2016년에 발의된 공수처 설치와 관련된 법안으로 노회찬 정의당 의원, 박범계 더불어민주당 의원, 양승조 더불어민주당 의원이 대표발의한 법안 등 3개가 있었지만, 법제사법위원회에서 계류 중인 상태로 진전을 보이지 않았다.
한편 법무부는 정부의 검찰 개혁을 추진하기 위해 민간위원이 참여하는 ‘법무·검찰개혁위원회’를 발족해 법무부와 검찰의 검찰개혁 방안 사이에 ‘엇박자’가 우려된다는 목소리도 나왔다. 검찰 혁신안 발표 한달 후인 2017년 9월 18일 법무부 산하 법무·검찰개혁위원회는 수사 인력 최대 120명 규모의 ‘슈퍼 공수처’ 신설 권고안을 발표했다.
자유한국당은 공수처에 대해 “권력 위의 권력”이라며 반대 의사를 분명히 하고 바른미래당도 뜻을 같이 하면서 국회 처리 과정에는 제동이 걸렸고 여야 간 갈등이 본격화됐다. 2017년 9월 27일 국회 법제사법위원회 차원에서 공수처 설치 논의가 본격 시작됐지만, 자유한국당이 설치 자체에 반대해 원론적인 수준의 논의에 그쳤다. 야당의 반대에 부딪히자 여당은 여론전에 나섰다. 더불어민주당은 11월 정기국회 통과를 목표로 2017년 10월 11일 ‘고위공직자비리수사처 왜 필요한가-적폐청산과 제도개혁 과제’ 토론회를 열었고, 이 자리에서 박범계 의원은 “국민의 80%가 요구하는 공수처 설치를 외면하는 것은 역사에 죄를 짓는 것”이라고 강조했다.
2017년 10월 15일 법무부는 공수처TF를 자체적으로 구성해 공수처 법무부안을 마련해 발표했다. 인력 규모와 범위는 한달 전 ‘슈퍼 공수처’라는 우려에 휩싸인 법무·검찰개혁위원회안보다 다소 축소됐으며, 현직 대통령이 수사 대상이라는 점이 강조됐다. 논란을 최소화하고 조속히 설치하는 데 방점을 둔 것이지만, 이에 또다시 공수처가 ‘종이 호랑이’가 될 것을 우려하는 목소리도 나왔다. 여당을 중심으로 국회 논의 재개가 촉구됐지만, 자유한국당은 여전히 공수처 설치 자체에 반대하는 입장을 강조했고 정의당 등에서는 법무·검찰개혁위원회안보다 후퇴한 기능에 불만이 나왔다.
국회가 공전하며 논의에 진전이 없자, 문재인 대통령은 2017년 11월 1일 국회 시정연설에서 검찰 개혁에 대한 목소리를 높였다. 문 대통령은 “법무부가 고위공직자범죄수사처 방안을 마련한 것은 이러한 국민들의 여망을 반영한 것”이라며 “법안이 통과된다면, 대통령인 저와 제 주변부터 공수처의 수사대상이 될 것이다. 법안이 조속히 논의되고 법제화될 수 있도록 국회의 협조를 부탁한다”고 밝혔다. 2017년 11월 20일 당정청 회의에서 공수처 설치에 관한 논의가 이뤄졌으며, 이날 회의에 조국 민정수석도 새 정부 출범 후 처음으로 국회를 찾아 “공수처는 검찰개혁의 상징”이라며 “이제 마무리 할 때가 됐다”고 강조했다. 다음날인 2017년 11월 21일 국회 법사위 법안소위에서도 공수처 법안이 테이블에 올랐지만, 여야는 이견 차만 확인하고 접점을 찾지 못했다. 자유한국당은 검찰의 정치권 사정 분위기에 긍정 기류를 내비치기도 했지만, 여전히 반대 입장을 공식화했고 국회 논의는 결렬됐다.
이런 가운데 경찰개혁위원회는 2017년 12월 7일 검찰의 직접수사권을 폐지하고 기소와 공소유지에 전념하는 ‘수사구조개혁 권고안’을 발표했다. 문 대통령의 공약인 검·경수사권 조정을 뒷받침하는 내용이 포함됐다. 그러나 검·경수사권 조정 문제 역시 공수처 설치와 맞물리면서 정치 문제로 비화됐다. 국회 법사위에서는 논의나 진전이 거의 없었다. 여야는 2017년 12월 11일부터 23일까지 임시국회 개최에 동의했지만, 자유한국당이 공수처 설치 대신 검·경수사권 조정을 대안으로 내놔 접점을 찾지 못했다. 청와대는 2017년 12월 24일 특별감찰관 추천에 앞서 공수처법 처리에 대대적인 드라이브를 걸었다. 하지만 결국 취임 첫해인 2017년에 공수처 설치와 관련한 실질적 소득은 없었다. 다만 국회는 2017년 12월 29일 마지막 본회의를 열고 공수처 설치는 사법개혁특별위원회(이하 사개특위)를 구성해 2018년 6월까지 논의하기로 했다.
검찰 개혁 드라이브 재시동…국회에서 ‘발목’
집권 2년차를 맞으며 더불어민주당은 2018년 1월 4일 국회 사개특위 인선을 마쳤다. 사개특위 위원이자 더불어민주당 적폐청산위원장인 박범계 의원은 2018년 1월 7일 경찰에 수사종결권을 부여하는 내용 등이 담긴 ‘검찰·경찰 수사권 조정’ 형사소송법 개정안을 대표 발의한다고 밝혔다. 2018년 1월 11일에는 민주당 7인, 자유한국당 7인, 국민의당 2인과 정의당 1인으로 하는 사개특위 구성이 완료됐다. 마지막으로 합류한 정의당 의원은 그동안 검찰개혁 목소리를 내온 고 노회찬 의원이다. 사개특위는 이튿날인 2018년 1월 12일 첫 전체회의를 열고 본격적인 시동을 걸었다.
청와대도 주요 권력기관 개혁 방안을 내놓으며 박차를 가하겠다는 의지를 표했다. 2018년 1월 14일 조국 민정수석이 발표한 ‘문재인 정부 권력기관 개혁방안’에 따르면, 검찰의 수사권 조정과 검사 등 고위공직자 수사를 공수처로 이관하는 방안 등이 담겼다. 검찰의 권한을 공수처와 경찰에 이관하는 내용으로, 국정원의 대공수사 기능은 신설하는 경찰 산하 안보수사처에서 이어받는 내용도 있다. 이후 공은 국회로 넘어갔지만, 자유한국당은 “권력기관을 수족처럼 부리겠다는 개악”이라며 수용 불가 입장을 밝혔다. 또 사개특위를 무력화하려는 것이라고 반발, 논의 자체를 거부하겠다는 뜻도 보였다.
2018년을 ‘미투’ 운동으로 열게 한 서지현 검사의 성추행 피해 사실 폭로로 검찰 개혁과 공수처 설치 필요성이 강조되기도 했다. 특히 성추행 의혹의 진상규명에 검찰이 나서자 ‘셀프 조사’ 논란이 불거졌고, 공수처 입법 논의에도 속도가 붙을 것이라는 관측도 나왔다. 문재인 대통령 역시 2018년 2월 5일 서지현 검사의 폭로와 관련해 “이번 사건들을 통해 공수처 설치의 필요성이 다시 한 번 확인됐다”고 꼬집었다.
검찰은 2018년 3월 13일 사개특위에 ‘검찰개혁 주요 쟁점에 대한 입장’ 자료를 통해 공수처 도입에 대해 처음으로 “존중하겠다”는 입장을 보이면서도, 검찰과 공수처가 함께 수사권을 부여받아야 한다고 강조했다. 또 공수처를 행정부 산하로 둬야 한다는 점도 강조했으며, 경찰 수사지휘권 축소에 대해서는 반대의 뜻을 명확히 했다. 그러면서 공수처 설치에 위헌 요소를 언급해 파장을 몰고 오기도 했다. 국회 개헌안 논의를 앞두고 공수처설치촉구공동행동 등 시민단체도 공수처 설치를 촉구했다. 2018년 3월 29일 문무일 검찰총장이 수사권 조정에는 대립각을 세웠지만 공수처 도입에 대해 “수용한다”고 밝혔고, 청와대는 “공수처 문제에 대해 검찰총장이 동의한 것은 최초의 일”이라며 환영의 의사를 밝혔다.
2018년 4월 국회에서는 자유한국당의 방송법 개정안 처리와 맞물려 공수처 설치에 제동이 걸렸다. 다만 국회 파행 중에도 사개특위의 산하 소위인 법원·법조·경찰개혁소위와 검찰개혁소위 구성은 2018년 4월 10일 합의가 이뤄졌으며, 공수처법을 논의할 검찰개혁소위 위원장을 바른미래당 오신환 의원이 맡았다. 정부는 2018년 4월 18일 ‘5개년 반부패 종합계획(2018~2022년)’을 발표하면서 공수처 신설을 주요과제로 정하고, 상반기 중 법안 통과를 위해 국회 논의를 적극적으로 지원할 계획임을 밝혔다. 대통령 직속으로 ‘반부패정책협의회’를 설치해 공수처 신설방안을 마련한다는 계획이다.
2018년 6월 21일 정부는 경찰에 1차 수사종결권을 부여하는 내용을 담은 ‘검·경수사권 조정합의문’을 발표했다. 경찰의 숙원이던 수사권을 확보함으로써 검찰 개혁의 걸음마는 뗀 셈이라는 평가를 받았다. 조국 수석은 “이번 검경 수사권 조정 합의는 공수처 설치를 전제로 설계돼 있다”고 설명했다.
공은 또 다시 국회로 넘어왔지만, 국회는 움직이지 않았다. 2018년 10월 당정청은 정기국회 기간 중 공수처법 등 입법 완수에 총력을 기울이기 위해 힘을 모았고, 2018년 11월 1일 문재인 대통령은 ‘2019 예산안’ 관련 시정연설에서 검경수사권 조정과 공수처 설치에 힘을 모아달라고 강조했다. 같은 날 국회 사개특위 2기가 4개월 만에 재가동했지만, 활동시한이 2달밖에 남지 않아 성과에 회의적이라는 전망이 나왔다.
2018년 11월 12일과 13일 국회 사개특위 위원인 더불어민주당 백혜련 의원과 송기헌 의원 대표발의로 공수처법 제정안이 각각 발의됐다. 정부도 법안 제출권이 있지만, 의원입법이 상대적으로 시간이 적게 소요돼 논의에 탄력이 붙을 것인지 주목을 받았다.
이런 가운데 청와대 특별감찰반 직원들의 비위 사실이 알려지면서, 조국 민정수석에 대한 야당의 사퇴 공세가 커졌다. 공수처 설치 등 검찰 개혁이 도로아미타불이 될 것이라는 우려도 함께 나왔다. 그러나 문재인 대통령은 2018년 12월 5일 조 수석에 대한 재신임을 확인하고 특별감찰반 개선 방안을 마련하도록 지시했다. 조 수석이 주도해온 검찰개혁의 동력을 유지하도록 한다는 의지의 발로였다. 조 수석도 특감반 의혹에 정면 돌파의 의지를 보였다. 검찰개혁의 연내 처리가 어려워졌지만 사개특위의 활동 시한은 2019년 6월까지 연장됐고, 박영선 사개특위 위원장은 2018년 12월 17일 “사법개혁을 이르면 내년 2월 국회, 늦어도 4월 국회까지는 마무리 짓겠다”고 공언했다.
공수처 설치 및 검경수사권 조정이 또 다시 해를 넘기자, 조 수석은 2019년 1월 6일 “현재 국회 의석 구조를 생각할 때, 행정부와 여당의 힘만으로는 (검찰 개혁이) 부족하다”면서 국민들의 도움을 호소하는 글을 페이스북에 올렸다. 문재인 대통령도 2019년 1월 10일 신년 기자회견에서 검찰 개혁을 위한 국회의 협조를 호소했다.
여론은 공수처 설치에 긍정적이다. 각종 여론조사에서도 찬성 의견이 반대 의견을 크게 넘어선다. 더불어민주당 의원들이 SNS상에서 ‘공수처 설치’ 릴레이 캠페인을 벌이는 가운데 2019년 1월 7일 청와대 홈페이지에도 “여야는 속히 공수처 신설하라”는 청원글이 올라와 일주일만에 20만명을 넘어섰다. 그러나 국회는 여전히 국민의 요구에 응답하지 못하고 있다. 2019년 1월 15일 국회 사개특위 검찰·경찰개혁소위원회가 열려 공수처 설치법안과 운영에 관한 법안, 검경수사권 조정 관련 법안이 상정됐다. 여야는 공수처 설치에 관한 합의안 도출에 나섰지만 유의미한 결론을 내지는 못했다. 2019년 1월 임시국회에 이어 2월 임시국회도 난항을 겪으면서, 설 명절 이후에도 성과를 낼 수 있을지 물음표가 붙는다.
문재인 정부 집권 3년차인 현재, 강력한 의지를 갖고 내건 검찰개혁의 과제는 번번이 국회 문턱 앞에서 좌절되고 있는 형국이다. 정부와 검찰의 개혁안과 여당의 법안 발의 등 당정청의 노력이 없었던 것은 아니지만, 법률제개정이 필요해 국회에서의 협치가 요구되기 때문에 강력한 드라이브를 걸지 못한 채 야당에 끌려 다니는 모습이다. 문재인 정부가 공수처 설치 시한을 공식적으로 둔 적은 없다. 하지만 박영선 사개특위 위원장이 2019년 4월까지는 공수처 설치를 마무리짓겠다는 입장이어서 경과를 더 지켜볼 필요가 있다. <뉴스톱>은 공수처 신설과 검경수사권 조정 공약에 대해서는 ‘진행중’으로 평가했다.
