한국 근현대사에서 청계천 주변부만큼 개발을 둘러싼 이야기가 오랫동안 반복되었을까? 대표적으로 몇 가지 사례를 살펴보자. 한국전쟁 이후 청계천 복개 공사와 건축가 김수근의 설계로 지어진 한국 최초의 주상복합 건물 세운상가 건립, 청계고가 도로 공사 등 한마디로 개발의 전시장이었다 해도 과언이 아니었다. 청계천은 수도 서울의 발전을 집약해서 선전하는 곳이어야 했기 때문이다.
개발 이윤을 둘러싸고 끝없이 변하는 곳, 청계천
80년대 들어 전자상가가 용산으로 이전하거나 강남 등으로 도시가 확장되었다. 세운상가를 둘러싼 주변부는 침체하였다지만, 그 후 20년가량 사람들의 기억 속에서 잊혔던 시기 이 공간은 서울 사대문 한복판에서 도심 속 공간의 생산 활동을 숨죽이며 가꾸어 나갔을지도 모른다. 공구상가를 비롯한 다양한 제조업은 독특한 생산방식으로 유기적인 산업공동체를 이어갔다.
2002년 민선 3기 서울시장으로 당선된 이명박 서울시장은 동· 서로 이어지는 사업을 구상한다. 소위 환경과 문화재 복원이라는 명분을 내세운 청계고가 도로를 허물고 바닥을 뜯어내는 복원공사와 더불어 청계천 복원공사를 강행하였다. 더불어 추진된 ‘뉴타운 재개발’ 사업은 서울시민들의 욕망에 불을 지폈다.
2006년 취임한 오세훈 서울시장은 한술 더 떠 사대문 안 남· 북의 축을 개발하는 구상을 하게 된다. 2006년 종로·중구 세운상가 일대 43만8585㎡를 ‘세운 재정비촉진지구’로 지정하여 2015년까지 세운상가 등 8개 상가 건물을 헐고 1㎞ 길이로 초록띠 공원을 만들겠다는 계획이었다. 총사업비는 1조4000억 원에 최고 36층, 높이 122m 높이 빌딩을 짓는 내용을 발표했다. 이처럼 환경을 강조하며 녹지 축을 만들겠다는 명분을 내세운 본질 역시 대규모 개발 사업이었다. 세운상가 주변 사람들은 삶의 공간에서 내몰릴 위협에 처하게 되었다. 실제 2009년 5월 세운상가 종로 쪽 현대 상가가 철거되기에 이른다. 청계천 주변의 가난한 사람들에게 뉴타운재개발사업은 악몽이었다.
이후 국제적으로 휘몰아친 금융위기는 한국에서도 개발 경기 침체로 이어졌다. 서울시 뉴타운 재개발 사업도 흔들리기 시작했다. 오세훈 서울시장의 개발계획은 3년 넘게 표류하였다. 세운상가 개발사업도 종묘 문화재 심의로 어렵게 되고, 사업성이 떨어지는 등 수익성이 악화하였다. 결국 2011년 무상급식을 둘러싼 주민투표를 둘러싸고 시장직을 내놓게 된다. 그리고 2012년 12월에 이르러서야 세운상가 철거 계획은 마침내 취소되었다. 저성장 체재는 개발 중심의 사고와 인식 체계에 변화를 요구했다. 사람들의 삶을 풍요롭게 만들 줄 알았던 개발 사업들은 정작 이윤을 챙기는 소수의 배를 채우고 어디 살고, 어떤 집에서 사느냐에 따라 사회적 불평등이 심화하였다. 이 과정 속에서 ‘도시 속 섬’으로 불리는 청계천 을지로 일대 공구상가는 다행히 명맥을 유지하는 듯했다.
도시재생 사업과 불쑥 찾아온 개발
역대 서울시장의 개발정책은 폐해가 컸다. 파괴적 성장은 10년 전 용산에서 다섯 명의 철거민의 목숨을 앗아갔다. 순식간에 화염에 휩싸인 망루를 전 국민이 아침 뉴스로 지켜봐야 했다. 2011년 인권 변호사와 대표적인 시민운동가로 활동했던 박원순 서울시장이 취임했다.
뉴타운·정비사업구역으로 지정된 1300개 구역 가운데 사업 시 행인가 이전 610개 구역에 대해 실태조사와 주민 의견 수렴을 통해 추진 및 해제 여부를 결정하였다. 그 후 도시재생 사업을 통해 부동산 주택경기 침체로 유명무실해진 뉴타운 사업을 대체하고 무분별한 개발을 자제하며 낙후된 도심 기능을 재활시키려는 노력이 이어졌다.
서울 사대문 안의 남북으로 길게 뻗친 선형 건물인 세운상가는 한동안 방치되었지만, 박원순 서울시장에 의해 ‘도시재생사업’이 확정되면서 청계천 을지로 일대는 새로운 국면을 맞게 된다. 2015년에 추진한 ‘다시 세운 프로젝트’는 도심 한복판에 세운상가의 역사적 의의를 되살리고 미래의 가능성을 엿보이게 하는 것이었다. 특히 ‘메이커 시티’는 일대의 장인들과 젊은 스타트업 창업자들과의 협업을 통해 상호 기술을 전수하고 창의적인 작업을 유기적으로 주고받을 수 있는 희망의 공간이 될 것으로 기대를 모았다.
청계천 을지로를 둘러싼 개발은 불과 몇 달 만에 불쑥 찾아왔다. 이곳에 사무실을 두고 활동하는 ‘리슨투더시티’ 활동가는 자신들도 방심한 채 을지로 일대에 개발이 본격적으로 진행되고 있다는 소식을 전해왔다. 2018년 10월 관리처분계획인가가 고시됐다는 것이다. 그리고 건축물 철거가 빠른 속도로 진행돼 세운 3-1구역 대부분의 업체가 한두 달 사이에 수십년간 상가와 공장을 운영하던 400여 개 업체 중 대부분이 이전했다. 이전을 모색하는 주변 시세는 개발이익에 편승해 권리금과 월세가 뛰었으며 약 10%는 이전에 어려움을 느껴 폐업했다. 심지어 이전에 반대하는 주민들에게 손해배상을 청구하는 사태에 이르렀다.
그런데 도시재생법은 이미 2011년 법제화되고 2015년 개정되면서 설계 자체가 취지와는 다르게 집행될 것이라는 지적이 있었다. 도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법 제2조(정의)에 따르면 ‘인구의 감소·산업 구조의 변화·도시의 무분별한 확장·주거환경의 노후화 등으로 쇠퇴하는 도시를 새로운 기능의 도입 창출을 통해, 지역자원을 활용하여 경제적·사회적·물리적 환경을 개선하는 것’으로 정의한다. 이렇게 포괄적인 개념은 공동체 활성화 사업과 기존의 도시 및 주거환경정비법에 따른 재개발 사업을 모두 포괄하거나 도시재생에 필요한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업을 포함하면 총 9가지의 다양한 개발 법을 ‘재생'이라는 이름에 묶어 놓았다. 이는 동전의 양면처럼 언제든지 뒤바뀔 것이고 지금 청계천 을지로에서 재현되고 있다.
권리침해에 대한 주민감사를 청구한다
‘청계천을지로보존연대’는 이 지역에서 활동하는 도시사회운동가 그룹과 문화예술인들을 중심으로 결성되었다. 이들은 기자회견을 개최하며 주민행동을 조직하고, 청계천 을지로 지역을 중심으로 역사문화를 조사하고 있다. 특히 청계천을지로보존연대와 이 지역 주민들은 세운재정비촉진지구 3-1, 4, 5구역 도시환경정비사업 추진의 적법성 여부 및 주민 권리침해에 대한 주민감사 청구를 진행하고 있다. 그 내용을 인용해 자세히 살펴보면 다음과 같다.
감사청구 내용으로 첫째, ‘사전협의체’ 를 둘러싼 운영과 절차이다. 정비사업 과정에서 강제명도, 강제철거 등 사회적 갈등을 예방하기 위해 2013년 행정지침으로 사전협의체를 도입했고, 옥바라지 골목 사태를 계기로 실효성 문제가 제기됨에 따라 보강하여 2016년 9월 29일 ‘서울시 정비사업 강제철거 예방 종합대책 및 서울시 도시 및 주거환경정비조례 제 42조의 5(‘17.1.5. 신설)」 및 「협의체 구성 및 운영기준(서울시 고시 제2017-2, ‘17.1.5.)가 되었다. 이에 따라 구청장이 현금청산자 또는 세입자와 사업시행자 간 분쟁 조정을 위한 협의체를 구성, 운영하도록 하고 있다.
서울시 중구는 세운재정비촉진지구 내 3-1, 3-4, 5구역에 대한 협의체 구성을 계획한 바 있으며, 관리처분인가 이전까지 사전협의체를 3회 이상 운영하고 관리처분인가 시 사전협의체 의견을 확인하겠다고 밝히고 있다. 그러나 중구는 해당 구역에서 사전협의체를 운영하지 않고 2018년 10월 26일 관리처분인가 처분을 강행하였다. 이는 정비사업의 절차적 요건을 충족하지 않은 매우 중대한 사안이다. 결국 중구청 관계 부서 및 공무원은 사회적 갈등을 유발하고 내버려 둔 책임이 있다.
둘째, 동절기 및 야간철거 강행을 들 수 있다. 「도시및주거환경정비법」 제81조 제4항 1호는 일출 전과 일몰 후의 건축물 철거를 제한할 수 있도록 규정하고 있고, 이에 더하여 서울시는 동법 제81조 제4항 4호 및 「서울시 도시 및 주거환경정비 조례」 제68조 제3항을 통해 동절기(12월 1일부터 다음 해 2월 말일) 간 건축물의 철거를 제한할 수 있도록 규정하고 있다. 그러나 시행사 측은 2018년 12월 1일 이후 동절기 기간임에도 건축물 철거를 진행하고 있을 뿐 아니라 법령 상 철거 제한 사유인 일몰 후 철거 역시 강행하여 해당 구역 및 인근 주민의 생활환경에 막대한 피해를 주고 있다. 야간 철거 금지는 정비사업 중 강제철거에 따른 인권침해를 예방하기 위하여 법제화한 것은 물론, 서울시는 이에 더하여 동절기 강제철거를 금지하는 것을 조례로 법제화하고 있다.
셋째, 관리처분인가 전 선이주 압박 및 예비철거다. 「도시및주거환경정비법」 제81조 제2항에 따라 건축물의 철거는 관리처분인가를 받은 후 진행하여야 한다. 세운 3-1,4,5구역의 관리처분인가는 2018년 10월 26일 인가되었으나 이미 2018년 9월 20일부터 철거를 시작하였다. 또한 관리처분인가 이전부터 세입자들에게 이주를 종용했다. 관리처분인가 전 선이주를 종용하고 예비철거를 진행하는 것은 아직 남아있는 주민 및 인접 정비구역 주민들에게 공사로 인한 피해를 유발하고, 이주 압박으로 작용하는 것이다.
넷째, 역사 문화 보존을 위한 조치 부재를 들 수 있다. 정비사업 대상지는 사대문 안 옛 도시조직이 현재까지 남아있어 굴착작업 시 조선시대 유적이 대거 발굴될 가능성이 높은 곳이다. 근현대 도심 특화산업의 중심지 역할을 담당해온 지역이다. 이에 대한 어떠한 조사와 감시도 없이 철거가 진행되고 있다. 이미 서울시는 「역사도심기본계획(2015)」에서 해당 지역을 ‘세운상가 주변지역’으로 별도 구성하여 보존 필요성 및 관리계획을 밝히고 있었다. 또한 청계천을지로보존연대가 조사한 바에 따르면 세운 3-1,4,5구역을 포함한 대상지 일대는 전기종(입정동 135번지) 등 독립운동가의 가옥이 산재한 곳이다. 이에 대한 조사, 발굴이 이루어지지 않아 근대 역사기록이 사라질 위기에 처해있다. 서울시 및 중구청은 역사도심기본계획에서 밝히고 있는 세운상가 일대 지역의 역사문화 보존 계획을 스스로 기만하고 있으며, 시행사는 아무런 제재 조치 없이 오늘날까지의 역사가 집적된 지역을 무분별하게 철거하고 있다.
다섯째, 석면 관리 미흡, 도로폐쇄 등으로 인한 건강권, 노동권 등 권리가 침해 되고 있다. 특히 해당 구역은 석면으로 인한 피해우려가 높은 슬레이트 지붕이 밀집된 지역이다.「도시및주거환경정비법」 제29조 제9항 및 「석면안전관리법」 제27조~제31조에 따라 구청장 및 발주자는 석면 해체 시 해체 사실 및 석면의 비산 정도를 공개하고 석면으로 인한 주민의 건강과 환경에 미칠 피해를 최소화하기 위하여 노력하여야 한다. 중구청은 석면 제거 일정 및 비산 수치 측정치를 홈페이지에 공개하고 있으나, 이 사실을 해당 구역 및 구역과 바로 인접한 곳의 주민들에게 적극적으로 알리지 않았으며 오히려 감시가 어려운 일몰 후 철거를 묵인하여 주민들이 석면 노출에 대한 심각한 위협을 느끼고 있다.
또한 시행사는 해당 지역의 주도로(산림동 253-1도)를 일방적으로 폐쇄했다. 해당 도로는 현재에도 소방도로로 활용되고 있을 뿐 아니라 여전히 영업 중인 3-6,7,9,10 구역 주민들의 주 이동로로서 도로폐쇄로 인하여 주민들의 안전과 노동·생활환경에 막대한 피해를 유발하고 있다. 주민들이 민원을 제기한 바 있으나 중구청은 해당 도로가 소방도로임을 인정하였음에도 도로 폐쇄 조치를 취소하지 않고 있다. 이상 밝힌 모든 것은 사업시행인가 취소 및 공사 중지의 사유가 될 수 있으나 시행사는 이러한 입법 취지를 무시하고, 중구청은 이를 방관하고 있다.
마지막으로 상업지역 내 주거비율 상향 과정의 특혜 의혹에 대해서도 언급하지 않을 수 없다. 1990년대까지 구역별로 각기 다른 높이 규제가 적용되다가 2000년 90m의 높이 규제가 처음 마련됐다. 이후 오세훈 시장 때 110m로 완화했다. 그러나 2016년 박원순 시장이 낙산·인왕산·남산·북악산 높이를 기준으로 경관을 가로막지 않도록 70~90m의 건축물 고도제한을 적용했다. 그러던 것을 2년 만인 2018년 10월, 도심 지역 내 신축 건물을 110m 수준으로 환원하는 방안이 추진되었다. 불과 2년 전 사대문 최고 높이를 110m에서 90m로 낮췄는데, 사대문 고도제한 완화가 확정될 경우 2년 만에 정책을 바꾸는 셈이다.
현재 진행 중인 세운상가 중구 입정동 237 일대 `수표도시환경정비사업`은 지상 24층, 수표동 47-1 일대 `장교구역 제12지구` 벤처 전용 오피스빌딩 건립사업은 17층으로 지금도 고층빌딩에 속한다. 이 상황에서 110m로 환원될 경우 청계천 을지로 일대는 그야말로 초고층 빌딩이 들어서게 된다. 당장 한호건설그룹은 서울 을지로 청계천변 세운재정비촉진지구 내 연 면적 약 100만㎡에 도심복합재개발사업을 추진하고 있다. 박원순 식 도시재생사업의 흐름과 변화를 엿볼 수 있는 대목이다.
청계천ㆍ을지로, 오래된 ‘제조산업문화 특구’가 되어야 한다
2014년 서울시가 ‘세운재정비촉진지구 정비사업계획’ 이 결정되었지만 그전부터 이 일대 관광문화자원 등 다양한 경제적 가치는 이미 상식이었다. 그럼에도 사업시행인가 과정에서 서울시 소상공인지원과, 산업거점조성반, 도시제조업을 담당하는 경제정책과 등이 협의 과정을 거치지 않고 지역의 특수성을 고려하지 않았던 것은 여전히 의문이다. 최근 여론이 철거반대로 들끓자 뒤늦게 서울시는 구체적 사업방안의 시점은 밝히지 않은 채 ‘합리적 보상방안과 제조업 특화단지’ 시행 방침을 내놨다. 물론 일부 을지면옥을 비롯한 노포를 중심으로 철거를 하지 않겠다는 입장은 나와 있지만 사업시행인가 취소와 관련해서는 아직 서울시의 입장은 서지 않았다. 아마도 부분존치와 공구상가 이주를 모색하는 것으로 보인다. 그러나 이는 오래전 복원공사 과정에서 추진되었던 청계천 사람들의 이주단지인 ‘숭인동 풍물시장’과 상인들의 이주단지라 할 수 있는 송파구 문정동 ‘가든 파이브’ 사례에서 충분히 입증된 바다. 상권 위축과 시장이 떠나면 나 몰라라 했던 오랜 행정이 반복될 가능성이 높다.
지금 이 시각 청계천 을지로 공구상가는 깊은 자상을 입고 철거를 알리는 현수막 아래 엎드려 있다. 불 꺼진 공장 문을 닫는 상인은 불투명해진 미래로 얼굴이 굳어 있다. “40년을 넘게 일했다. 이제는 떠나야 한다.” 평생 한 가지 일을 위해 최선을 다해 노력하면 꼭 성공할 거라는 신념은 한숨 섞인 절망이 되었다. 이곳을 행인들에게 건설사 측 직원과 용역으로 보이는 이들은 제재하거나 욕설을 하며 위협적으로 접근을 금지했다. 명절 연휴 기간에도 굴착기를 쉴 새 없이 공사를 강행됐다. 더 이곳이 예전의 공구상가가 아녔다. 한때 ‘위대한 한국 근대화의 상징’으로 알려졌던 청계천 공구상가 그곳에 터전을 일구며 피와 땀으로 ‘도시의 신화’을 이루었던 사람들도 함께 사라질 위기에 놓여 있다. 사회적으로 복잡해짐에 따라 이해당사자 간의 갈등을 둘러싸고 ‘합의’를 끌어내는 것이 매우 중요한 사회적 과정이 되고 있다. 도시재생 사업의 기본속성은 공공성이다. 정비사업 과정에서 인권과 주거권이 침해되어서는 안 된다. 특히 청계천 을지로를 둘러싼 도심의 산업생태계 및 역사문화 보존을 위한 실효성 있는 대책을 수립하게 되기를 절실히 기대한다.
▪ 참고자료
- “청계천을지로 재개발” 재생인가, 축출인가 / 청계천을지로 긴급토론자료
- 청계천을지로보존연대 감사청구 자료(검토안)
- 청계천 을지로 5만여 기술자들의 운명은? / 참세상, 최인기
- 박원순식 도시재생, 개발의 또 다른 민낯이다 / 레디앙, 최인기
