최악의 미세먼지가 한반도를 덮치는 일이 잦아지면서, 문재인 대통령의 대선 공약 가운데 미세먼지 대책에도 관심이 모아지고 있다. 청와대 국민청원 게시판에는 미세먼지와 관련한 문 대통령의 공약 이행을 촉구하는 청원글이 이어지고 있다. 문 대통령은 지난 대선 당시 4가지 축을 중심으로 한 미세먼지 저감 종합대책을 공약으로 내세운 바 있다.
해당 공약을 구체적으로 살펴보면, 첫 번째가 (1) “임기 내에 국내 미세먼지 배출량 30% 감축 추진”이다. 구체적인 세부 공약으로는 ▲봄철 일부 석탄 화력발전기 일시적으로 셧다운 ▲가동한지 30년이 지난 노후석탄발전기 10기 조기 폐쇄 ▲가동 중인 모든 발전소의 저감장치 설치 의무화 및 배출허용기준 강화 ▲석탄 화력발전소의 신규 건설 전면 중단 및 공정률 10% 미만 원점 재검토 ▲친환경차 보급 확대 및 전기차 충전 인프라 조기 구축 ▲공장시설의 배출기준과 배출부과금을 강화하고, 총량관리 대상시설은 실시간 굴뚝감시체계를 설치하도록 하고 설치비용을 지원 ▲도로먼지를 제거하는 청소차 보급 대폭 확대 등이 있다.
두 번째는 (2) “강력하고 촘촘한 미세먼지 관리대책 수립”으로, 구체적으로는 ▲미세먼지 환경기준을 WHO 권고 및 주요선진국 수준으로 강화 ▲산업단지, 화력발전소, 공항·항만 등 미세먼지 집중배출지역은 대기오염 특별대책지역으로 설정하여 엄격하게 관리 ▲미세먼지 측정과 예보 인프라를 대폭 보강하되, 측정기는 어린이집, 유치원, 학교 등 교육시설 주변에 우선 설치 ▲노후한 교실의 리모델링 지원 등 아이들을 위한 별도의 기준과 대책 마련 ▲노인복지, 요양시설의 미세먼지 대응시스템을 강화하고, 독거노인 등 취약계층을 위한 찾아가는 미세먼지 케어 서비스 마련 등을 내세웠다.
세 번째는 (3) “미세먼지 대책기구 설치”다. 구체 공약으로는 ▲대통령 직속으로 미세먼지 대책 특별기구 신설하여, 분산되어 있는 관련 부처들 간의 협력, 정부부처와 지방자치단체 간의 협력 강화 ▲특별 기구는 미세먼지 배출량의 획기적인 감축과 강력한 미세먼지 관리 대책 등 미세먼지 종합대책을 수립, 시행, 점검 등이다.
네 번째는 (4) “한중 정상외교의 주요 의제로 미세먼지 대책을 추진”이다. 구체적으로 ▲현재 장관급 회담 수준에서 논의되는 한중 동북아 미세먼지 협력을 정상급 의제로 격상 ▲미세먼지 이동에 대한 다자, 양자 간 정보공유와 공동연구 강화 ▲근원적인 오염물질 배출을 줄이기 위해 주요 배출원별 저감 대책과 기술 공유 등이 있다.
공약 이행 정도를 살펴보기 전에, 우선 한국환경공단이 측정하고 있는 전국의 대기환경 보고서를 확인했다. 임기 전년도인 2016년의 전국 평균 미세먼지 수치는 47㎍/㎥, 초미세먼지는 26㎍/㎥였다. 2017년의 전국 평균 미세먼지 수치는 45㎍/㎥, 초미세먼지 25㎍/㎥로 다소 줄어들었다. 그런데 엄밀히 말해 대선 공약은 미세먼지 수치를 줄인다는 것이 아니라, 미세먼지 배출량을 30% 감축한다는 것이었다. 문재인 정부 들어 집계된 대기오염물질 배출량의 수치는 2018년 7월 발표된 ‘2015년 국가 대기오염물질 배출량’ 자료에서 확인할 수 있다. 이후 배출량 통계는 아직 발표되지 않았다. 2015년 기준으로 볼 때, 미세먼지와 초미세먼지 배출량은 각각 23만3177톤, 9만8806톤이다. 모두 합치면 총 33만1983톤으로, 문재인 정부는 임기 중 이 배출량을 30%(9만9594톤) 줄여 23만2388톤으로 감축해야 공약을 달성하는 셈이다.
환경부는 미세먼지 배출량 삭감 대책으로 “정부와 국민의 적극적인 이해와 동참이 있다면 2022년까지 감축량을 최소 23.9%에서 최대 31.9%까지 달성 가능하다”고 자신하고 있다. 수치 달성 집계는 해당 년도 이후에 나오기 때문에 현재로서 공약 달성 여부를 판단할 수는 없다. 이에, 본 기사에서는 구체 공약으로 내건 감축 방안의 실행 정도를 통해 공약 이행을 점검한다.
석탄 화력발전기 셧다운으로 시작한 미세먼지 대책, 효과는 입증
문 대통령의 미세먼지 대책 1호는 ‘봄철 일부 석탄 화력발전기를 일시적으로 셧다운’하겠다는 계획으로, 취임 6일 만인 2017년 5월 15일에 나왔다. 문 대통령은 미세먼지 감축 응급대책으로 30년 이상 노후 석탄화력발전소에 대한 셧다운과 2018년부터 매해 3~6월(4개월간)에 정례적 셧다운을 지시했다. 이는 2017년 5월 12일 인천공항공사를 방문했던 ‘찾아가는 대통령’ 행보의 2번째 순서였다. 그만큼 미세먼지 문제를 중시하고 있다는 메시지였다. 당시 가동 중이던 노후 석탄화력발전소는 총 10기로, 지역 전력공급 문제로 중단 대상에서 제외된 전남 여수 2기는 셧다운 조치에서 제외됐다.
정부는 또 노후 발전소 10기를 당초 일정보다 앞당겨 문 대통령의 임기 안에 모두 폐지할 수 있도록 발전사와 협의할 방침도 밝혔다. 셧다운에 따른 전력난이 우려되기도 했지만, 전력 수급난은 일어나지 않았다는 평가다. 이후 2017년 5월 4일 국내 최대 무연탄발전소인 서천화력 1, 2호기가 준공 34년 만에 폐지돼 노후 석탄화력발전소를 폐쇄하겠다는 방침을 실천하기 시작했다.
효과는 나쁘지 않았다. 2017년 7월 25일 정부는 노후 석탄발전소를 한 달간 셧다운한 결과 미세먼지 농도가 15%가량 감소한 것으로 조사됐다고 밝혔다. 셧다운한 8기 중 절반이 있는 충남지역 40개 지점에서 미세먼지 농도를 실측한 결과, 한 달간 미세먼지 농도는 최근 2년의 6월 평균치보다 4㎍/㎥(15.4%)가 감소한 22㎍/㎥로 나타났다. 또한 충남지역 석탄화력발전소 가동을 멈춘 한 달간 기관지염을 앓던 주변지역 주민 53.4%의 증상이 호전됐다는 연구결과도 있었다. 2018년에도 정부는 전년도에 예고한 대로 봄철인 3~6월에 노후 석탄화력발전소 5기의 가동을 일시 중단했다. 그 결과 역시 최대영향 지점인 충남지역에서 초미세먼지 농도는 2015년과 2016년 3~6월 평균치에 비해 24.1%인 7㎍/㎥ 감소한 것으로 조사됐다. 노후 석탄화력발전소 가동 중단이 미세먼지의 단기간 고농도 사례를 관리하는 데 효과적이라는 사실을 확인한 것이다. 정부는 노후 석탄화력발전소 10기 가운데 2017년 3기, 2018년 1기를 폐쇄했고 나머지 6기는 순차적으로 폐쇄한다는 방침이다.
문재인 정부는 2017년 9월 26일 ‘미세먼지 관리 종합대책’을 발표했다. 2016년에 나온 감축목표(2021년까지 14%)를 2배 높여 2022년까지 30%를 달성하겠다는 것이 골자다. 2030년까지 재생에너지를 20% 가량 높여 친환경적인 에너지 산업을 육성하겠다는 내용도 담겼다. 미세먼지에 대한 환경 기준을 선진국 수준으로 강화해 종전 50㎍/㎥였던 기준치를 35㎍/㎥로 낮췄으며, 미세먼지 의제가 종전 한·중·일 환경장관급이던 데서 한·중 정상회담으로 격상시키겠다는 내용도 있었다.
미세먼지의 요인은 크게 국내 요인과 국외 요인으로 나뉘는데, 환경부에 따르면 국내배출 요인의 경우, 대도시는 경유차가 전국적으로는 사업장이 1순위 배출원이었다. 국외 요인의 경우 평상시 국외 영향은 연평균 30~50%, 고농도시에는 60~80%로 추정했다. 이에 문재인 정부의 노력은 주로 국내 요인, 즉 사업장의 배출량을 줄이는 데 초점이 맞춰져 있었다. 2018년 6월 28일 ‘대기환경보전법 시행규칙’의 배출허용기준을 개정, 석탄화력발전소 등 4개 업종 31개 사업장에 대기오염물질 배출허용기준을 2배 이상 강화했다. 2018년 12월 24일에는 ‘대기환경보전법 시행령’ 개정안을 통과시켜 질소산화물(NOx)의 대기배출부과금을 신설했다.
2018년 8월 7일에는 ‘미세먼지 저감 및 관리에 관한 특별법’을 국무회의에서 의결하고 2019년 2월 15일부터 시행한다고 밝혔으며, 2018년 11월 8일에는 ‘비상·상시 미세먼지 관리 강화대책’을 논의했다. 고농도 미세먼지 발생시 재난 상황에 준해서 대응하고, 비상저감조치를 시·도별로 발령하며 2019년 2월 15일부터는 ‘미세먼지 저감 및 관리에 관한 특별법’에 따라 민간 부문도 의무 참여토록 했다. 또한 애초 공약에서는 대통령 직속 기구로 설치할 예정이었던 미세먼지 정책의 컨트롤타워를 국무총리 산하에 ‘미세먼지 특별위원회’와 지원 기구 ‘미세먼지 개선기획단’을 신설키로 했다. 또 2030년까지 모든 공공기관에서 ‘경유차 제로화’를 시행하기로 했다.
국내 대책에도 국민들의 체감도 낮아... "중국 대응" 요구 목소리 높아져
그러나 다양한 국내 요인에 대한 대책에도 불구하고 고농도 미세먼지 수치가 높은 날이 잦고, 국민들의 체감 효과가 크지 않자 국외요인에 대한 해결을 원하는 여론이 커졌다. 중국 대응에 정부가 미온적이라는 것이다. 문 대통령의 대선 공약 중 ‘한·중 정상외교의 주요 의제로 미세먼지 대책을 추진’하겠다는 내용이 미진하다는 지적이다.
문 대통령은 2018년 11월 17일 아시아·태평양경제협력체(APEC)에서 시진핑 중국 국가주석과 만나 “초미세먼지는 국가적인 현안으로, 공동 대응하며 협력해 나가길 바란다”고 언급했다. 또한 2018년 6월 한·중환경협력센터를 베이징에 개소해 공동조사연구 관련 논의를 진행하고 있다. 하지만 2018년 12월 28일 중국 류여우빈 생태환경부 대변인이 “서울에 있는 미세먼지는 주로 서울에서 나오는 것”이라고 발언해 한국의 여론은 더욱 악화됐다. 실질적인 한중 간의 외교적 해결책이 제시되지 않고 있고, 중국 측의 안이한 인식이 드러났기 때문이다.
이렇듯 국외 요인에 대한 관심이 높아졌지만, 미세먼지와 관련한 대중국 정책은 쉽지 않은 것이 현실이다. 미세먼지와 관련한 중국과의 국제 소송도 어렵다는 게 청와대의 입장이다. 김혜애 청와대 기후환경비서관은 2018년 5월 16일 국민청원에 답하면서 “국제소송으로 문제를 해결하려면 어떤 국제법 위반인지 분명해야 하고, 인과 관계도 과학적으로 규명되어 있어야 한다. 그런데 현실은 관련 국제 조약도 없고, 한·중 양국 정부가 합의한 인과 관계를 입증할 수 있는 자료도 없는 상황”이라고 말했다.
결국 미세먼지의 발생 인과관계를 명확하게 따지고 대응하기 위한 연구를 강화하는 것이 필요하다는 지적이 나온다. 중국발 미세먼지의 영향력에 대한 국내 연구마다 30~86%까지 격차가 크고, 국내 요인 역시 10~60%까지 수치가 다르게 책정되는 추세다. 중국 측에 책임을 확실히 묻고 외교적으로 해결하기 위해서는 관련 연구 투자가 강화되어야 한다는 것이다.
한편 국내 요인 중 가장 큰 원인으로 꼽혔던 사업장 중 석탄화력발전소의 경우, 문재인 정부 하에서 7기의 신규 화력발전소 건설을 예정대로 진행하기로 해 비판에 직면하기도 했다. 그러나 이들 신규 화력발전소는 현 정부 들어 증설을 결정한 것이 아니고, 박근혜 정부 시절 세운 ‘6차 전력수급기본계획’의 일환이었다. 물론 공정률이 낮은 기존 신규 건설에 대해 원점에서 재검토하겠다는 공약이 있었기에 신규 9기 중 2기를 LNG로 전환하고 7기를 예정대로 진행한다는 것은 다소 소극적인 대책이었다 볼 수 있다. 더군다나 화력(석탄, LNG)과 유연탄 발전량이 늘고 원자력 발전량이 줄어든 사실 역시 여론을 악화시켰다. 그 불똥이 정부의 탈원전 정책에 대한 비판으로 연결되기도 했다.
종합하면, 문재인 정부가 대선 공약에서 내세운 미세먼지 저감 종합대책은 국내 요인에 집중되고 국외 요인에 대한 진척은 크지 않았던 것으로 평가된다. 또한 실제 국민들이 체감하기에 정부의 미세먼지 대책이 크게 실효성이 없는 것으로 여기고 있기 때문에, 정부의 다각도 노력에도 불구하고 “백약이 무효”한 상황이 된 셈이다. 특히 크게 4개 카테고리로 제시한 대선 공약 가운데 (1) 30% 감축 추진과 (2) 관리대책 수립은 실행 중이지만 국민들이 체감할 만한 미세먼지 저감 효과로 연결되지 않은 상황이며, (3)대책기구 설치, (4)한중 정상급 의제화는 아직 구체적인 이행이 안 된 상황이다. 결과적으로 공약의 이행 속도는 더딘 것으로 볼 수 있다. 이에 <뉴스톱>은 미세먼지 저감 종합대책 공약에 대해 ‘지체’로 평가했다.
