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'핀란드 기본소득 실험' 애초에 좌·우파의 목표가 달랐다"성공인가 실패인가" 스톡홀름 대학교 변영환 박사의 분석

올해 2월 8일 핀란드 정부는 지난 2년간 기본소득 정책을 실험한 결과를 발표했다. 실업 상태의 주민 가운데, 무작위로 2000명을 선정해서 조건 없이 2년동안 월 560유로 (약 72만원)를 주는 실험이었다. 발표이후, 국내외 주요 언론이 그 결과를 전하면서 핀란드 뿐 아니라 전세계적으로 기본소득의 효과에 대한 논의가 활발하게 이뤄지고 있다. 영국의 타임 (Time)이코노미스트 (The Economist)는 핀란드의 기본소득 실험이 고용을 늘리지는 못했지만, 행복감을 증진시켰다고 전했다. 국내언론에서도 성공과 실패 두 가지 측면을 소개하면서 (KBS, 한국일보), 매체에 따라서 고용효과가 없었다는 점을 강조하거나 (동아일보 기사), 고용을 줄이지 않으면서도 행복감을 증진시켰다는 점을 강조하기도 했다 (한겨레, 오마이뉴스, 프레시안). 국제노동기구(ILO)의 이상헌 고용정책국장의 표현처럼, 실험 결과는 결국 ’당신이 어디에 서 있는지’에 따라 달리 해석될 수 있겠지만 (한겨레), 보다 자세한 정보가 있다면, 판단을 하는데 도움이 될 수 있을 것이다. 특히, 이 글에서는 어떻게 해서 핀란드 정부는 기본소득 정책을 추진하게 되었는지, 실험의 원래 목적은 무엇이었는지, 그리고 과학적인 관점에서 논쟁이 되는 부분은 무엇인지에 대해 소개하고자 한다.

핀란드는 왜 기본소득 정책을 실험했는가?

2015년 집권한 핀란드의 중도우파 연립정부가 기본소득 정책을 추진한 것은 다소 의외의 결과였다. 아래 <표1>은 2002년과 2015년 여론 조사 결과로 지지정당에 따른 기본소득 (basic income)과 근로장려세제(negative income tax)에 대한 찬성 의견의 비율을 보여준다. 가장 큰 좌파 정당인 사민당 지지자들은 기본소득에 대한 찬성 비율이 낮은 것을 알 수 있다. 2015년 조사에서 기본소득을 가장 지지하는 사람들은 녹색당과 좌파당, 그리고 핀란드 내 소수 스웨덴 계를 대표하는 스웨덴인의 당 지지자들이다. 반대로, 현 정부를 구성하는 보수정당인 국민연합당과 핀란드인의 당, 그리고 중도당 지지자들은 상대적으로 기본소득에 대한 찬성 비율이 낮다. 그런데 어떻게 중도우파 정부에서 기본소득 정책을 추진하게 되었을까? 그리고 왜 다른 북유럽 국가들에서는 정부 정책으로 기본소득이 고려되거나 추진되지 않고 있는데, 유독 핀란드에서만 기본소득을 도입하고자 했을까?

<표1> 지지정당에 따른 기본소득과 근로장려세제에 대한 찬성 비율 (%)

출처: Kela (핀란드 사회보험청), 2016. ”From Idea to Experiment”, Kela Working Paper 106

이 두 가지 질문에 대한 답은 사실 서로 연결되어 있다. 저명한 사회학자이자, 핀란드 기본소득 실험의 책임자인 뚜르크 대학의 올리 캉가스 (Olli Kangas) 교수는 2017년 스웨덴의 미래 연구소 (Institute for Future Studies) 에서 한 발표에서 참가자들의 질문의 답하며, 그 배경을 다음과 같이 설명했다. 북유럽 국가들에는 공통적으로 중도당이 주요 정당 가운데 하나로 존재한다. 이들 정당들은 과거 농민의 이익을 대표하다가 산업화 이후로는 자영업자들의 이익을 대표하고 있는데, 특히 핀란드에서 중도당의 정치적 영향력이 다른 북유럽 중도당들에 비해서 강하고, 자영업자의 비중도 상대적으로 높다. 시필래 (Sipilä) 총리가 이끄는 핀란드 중도당은 한계상황에 처한 자영업자들을 지원할 수 있는 정책 수단으로 기본소득을 고려했다. 또한 전통적으로 중도당은 농민을 대표할 때부터 기본 수준의 보험료를 내고, 기본 수준의 급여만 받는 사회보장 방식을 선호해 왔는데, 기본소득이 이 틀에 부합하는 측면도 있다고 설명했다. 2015년 경제협력기구(OECD) 통계를 보면, 자영업자 비중이 노르웨이는 7%, 덴마크 8.7%, 스웨덴은 10%인데 비해, 핀란드의 경우 14%이다. 핀란드의 중도당은 현재 21%의 의석을 가진 핀란드의 제1정당이다. 결국 연립 정부를 이끄는 중도당의 이해와 영향력이 기본소득 정책을 실험하게 된 동기라는 설명이다.

정부에 참여한 보수 우파 정당들의 경우에는 기본소득이 복지지출로 인한 재정부담을 줄이고, 실업자들이 실업급여에 의존하지 않고 노동시장에 적극적으로 참여하도록 유도하는 고용 활성화 수단이 될 수 있다는 가능성에 주목했다. 기존의 실업급여는 취업을 하게 되면 바로 중단되기 때문에, 실업자들이 좋은 일자리가 아니면 취업을 기피하고 계속 실업상태로 남아있으면서 정부재정에 부담을 준다는 지적이 있었다 (incentive trap). 기본소득은 취업을 해도 계속 지급이 되므로, 일을 하려는 동기를 해치지 않을 것이라는 기대가 있었다.

이에 더해서 정치적 입장과 관계없이 기본소득에 대한 일반적인 기대가 있었다. 하나는 복지혜택을 받는 데 있어서 불필요한 절차와 관료주의의 폐단을 줄여서 시간과 비용의 낭비를 줄일 수 있다는 기대이고, 다른 하나는 수급자의 자존감을 해칠 수 있는 요소들을 없앨 수 있을 거라는 기대이다. 보편적 복지를 지향하는 북유럽의 경우에도 빈곤층에 대한 지원은 여러가지 조건과 절차를 통과해야 하고, 사회적인 낙인 효과도 있어서 문제점이 꾸준히 제기되고 있었다.

마지막으로, 핀란드의 실험은 유럽 복지국가들에서 공통적으로 제기된 새로운 종류의 사회적 위험에 대한 문제의식과 맞닿아 있다. 스위스 로잔 대학의 보놀리(Bonoli) 교수 등에 따르면, 유럽의 기존 사회보장 체제가 사회 변화에 제대로 대응하지 못해서 복지 사각 지대가 커지고 있다. 핀란드의 경우 자영업자들의 문제가 있었다면, 여성 고용률이 낮은 대륙 유럽국가들의 경우, 이혼율이 증가하면서 모자 가정의 빈곤율이 높아진 문제, 청년실업율이 증가하면서 노동시장에 참여해 본 적이 없었던 청년들이 실업상태이지만, 실업보험의 혜택을 못 받는 문제 등이 있다. 여기에 최근에 제기되는 로봇과 컴퓨터가 인간 노동을 대체하는 문제 등 노동시장의 변화에 대처하는 사회보장 체계의 개혁이라는 문제의식을 공유하면서 핀란드의 실험은 시작되었다.

2년간 월 560유로씩 2000명에게 주는 프로젝다. 출처: Kela Research Blog

이상과 현실 사이에서

실험 설계 단계에서 핀란드 사회보험청은 기초생활이 가능한 금액 (월1000 유로 내지는 1500유로)을 기본소득으로 지급하는 것을 고려했다. 그리고, 기본소득에 필요한 비용을 국세청 자료를 바탕으로 시뮬레이션을 해서 계산해 보았다. <표2>에 보면, 월 500유로를 모든 성인 (연금 수급자 제외)에게 지급하려고 하면 단일 세율 40%의 소득세를 걷어야 하고, 월 800유로를 지급하려고 하면 세율을 55%로 올려야 하는 것으로 나왔다 (월 1500유로를 위한 소득세율은 79%). 기본소득에 필요한 비용에 대한 정보를 제공하고, 다시 설문 조사를 했더니 월 500유로 안은 35%의 지지를 얻었고, 월 800유로 안은 29%의 지지 밖에 얻지 못했다. 비용에 대한 언급없이 진행한 설문조사에서 지지율이 70% 정도였던 것에 비해 큰 폭으로 여론의 지지율이 떨어졌다 (Kela 2016). 실험에서 기대한 결과를 얻는다고 해도 월 500유로 이상의 안은 현실적으로 추진하기 어려운 것으로 나타났다. 다만, 실험에서는 월 560유로를 지급하기로 했다. 이 금액은 세금을 제외한 기초 실업 급여액과 같아서 실업급여를 대체할 수 있을지 실험이 가능하고, 실제로 이보다 더 적은 금액은 의미가 없고, 그 이상의 금액은 비현실적이기도 했다.

<표2> 개인에 지급될 월 기본소득 금액, 기본소득 연간 예산, 필요한 소득세율

성인 전체(연금수급자 제외)

24세 이상 성인(연금수급자 제외)

기본소득

(유로/월)

기본소득지출

(백만유로/년)

세율 (%)

기본소득지출

(백만유로/년)

세율 (%)

450

15,757

40.0

13,317

39.0

550

19,259

43.0

16,276

42.0

650

22,760

46.5

19,236

45.0

750

26,262

50.5

22,195

48.5

자료 출처: 2013년 스웨덴 통계청 소득분표자료와 세법. Kela 2016.

기본소득이 가져올 분배 효과에 대해서도 의문이 제기 되었다. 기본소득을 제안하는 사람들은 이 제도를 통해 불평등이 감소하고, 모든 사람들에게 기본 생계를 보장함으로써, 보다 자유로운 삶이 가능할 수 있을 거라는 기대를 가지고 있었는데, OECD 사회정책팀의 헤르빅 임머볼 (Herwig Immervoll) 박사는 이 가설을 마이크로 시뮬레이션을 통해서 실제로 검토해 보았다. 그리고 2016년 핀란드 사회보험청에서 기존 사회보장체계를 기본소득 제도로 대체할 때 생길 수 있는 분배 효과에 대해 발표했다. 임머볼의 분석에 따르면, 현재보다 세금을 더 걷지 않는 상태에서 가능한 기본소득 금액은 OECD 각국 빈곤선의 25% 내지는 50% 정도이며, 최저 생계비 기준에도 한참 못 미치는 것으로 나타났다. 또한 현재의 제도가 기본소득 제도로 대체될 경우, 수혜를 받을 수 있는 집단은 아이를 가진 고소득 가정이고, 고소득 1인 가구의 경우 영향이 거의 없는 반면, 저소득 한 부모 가정의 경우 가장 큰 피해를 받는 집단으로 나타났다.

핀란드의 경우에도 기본소득으로 기초실업급여를 대체할 경우, 저소득 한 부모 가정의 경우 피해를 보는 것으로 나타났다. 이런 가정의 경우, 기존 사회보장 체계에서는 기본 실업급여에 더해서 주거 수당, 아동 수당 등을 추가로 받을 수 있는데, 원래 기본소득 제도는 모든 사람에게 같은 금액을 지급하는 것이라, 이런 수당들을 못 받게 되는 문제가 생겼다. 때문에 실험을 설계할 때, 기본소득의 취지에는 어긋나지만, 기본소득을 받더라도 이런 수당들을 추가로 계속해서 받을 수 있도록 했다.

또한 기존에 기초실업급여에 더해서 추가로 소득 연계 실업급여를 받을 수 있는 사람들도 이 추가 분을 계속 받을 수 있도록 했다. 핀란드의 실업급여는 두 종류가 있는데, 하나는 기초 금액을 사회보험청에서 지급하는 것이고, 여기에 더해 개인들이 개별적으로 가입하는 실업기금에서 지급하는 추가 급여가 있다. 후자의 경우, 소득과 연계되어서 지급 금액이 올라간다. 예를 들어 월소득이 3700 유로였던 사람은 기초 금액 (696 유로)에 소득 연계 금액 (1861 유로)이 더해져서 (세전 기준) 월 2557유로를 실업급여로 받게 된다. 대부분의 임금생활자는 이 두 가지 실업보험을 모두 들고 있다.

기본소득으로 해결할 수 있는 복지의 사각지대로 제시되었던 학생, 미취업청년들은 실험 대상에서 제외되었다. 현실적인 실험 집행의 문제로 기본 소득 지급대상을 사회보험청에 등록된 실업급여 대상자로 한정하게 되었고, 과거 고용 경력이 없는 대부분의 학생들, 미취업 졸업생들이 제외되었다. 현 정부의 교육부 장관은 학생들, 미취업 청년들을 포함시키길 원했지만, 받아들여지지 않았다.

핀란드의 기본소득 실험, 성공인가 실패인가?

국내외 언론에서 소개한 핀란드 기본소득 실험의 결과는 실험을 맡은 사회보험청 연구팀이 올해 2월 8일 보건사회부에 제출한 보고서 (The basic income experiment 2017–2018 in Finland. Preliminary results)에 바탕하고 있다. 결과는 첫째, 정부 자료를 바탕으로 첫 1년 동안의 고용효과를 살펴 보니, 2017년 한 해 동안 기본소득을 받은 사람들 (무작위로 추출된 실험군)과 기존의 실업급여를 받은 사람들(대조군) 사이에서 고용 측면 (고용일수, 소득이 있었던 사람의 비율, 자영업자들의 소득액)에서 차이가 없었다. 둘째, 기본소득을 받은 사람들이 기존 실업급여를 받은 사람들보다 더 행복했다. 2018년 말 실시한 설문조사 결과, 기본소득을 받은 사람들이 자존감이 더 높고, 주관적으로 생각하는 건강상태도 더 좋고, 다른 사람들과 정치인에 대한 신뢰감이 더 높게 나타났다. 뿐만 아니라, 재정적으로도 더 안정감을 느끼고, 스트레스도 적으며, 앞으로 일자리를 찾을 수 있을 거라는 자신감도 더 높고, 사회급여를 받고 일자리를 선택하는 데 있어서 관료주의를 덜 경험하는 것으로 나타났다.

고용관련 부정적 결과는 기본소득 정책을 고용촉진 수단으로 추진한 중도우파 정부의 입장에서 실패로 해석될 수도 있다. 하지만, 기본소득은 원래 두 가지 정책 수단 가운데 하나로 검토된 것이었다. 핀란드 정부는 기본소득 실험을 마치고, 계획한 대로 근로장려세제(negative income tax)를 실험하게 된다. 소득이 일정수준이 안되는 사람들에게 마이너스 세율을 적용해서, 세금을 안 내고 대신 정부에서 돈을 주는 안인데, 이 혜택을 받으려면 적더라도 사업소득이나 근로 소득이 있어야 한다. 두 실험 모두 작은 정부를 지향하면서, 노동 참여의 동기를 부여하고, 복지에 대한 의존을 줄이려는 목적을 가지고 있다. 이렇게 두 실험이 모두 마무리가 되면, 그 결과를 평가할 것이고, 다음 선거에서 다시 집권을 하게 되면, 두 실험 가운데, 고용 측면에서 더 좋은 효과가 있고, 비용이 덜 들면서, 자영업자들의 지지를 더 받는 정책이 실제 정책으로 도입될 가능성이 높다. 때문에 전체적인 틀에서 보면, 중도우파 정부의 입장에서 이번 실험결과는 크게 실망스러운 것도 반가운 것도 아닐 수 있다.

행복감과 관련한 긍정적 결과는 기존에 기본소득을 지지했던 녹색당이나 좌파 연맹 당에게 기본소득을 계속해서 지지할 이유를 확인 시켜주었을 것이다. 실업급여의 기본 급여 부분 만을 대체하는 제한된 실험을 통해서도 행복감을 증진시키는 결과를 확인한 부분은 한국을 비롯한 다른 나라에도 시사하는 점이 크다. 임머볼이 분석한 것처럼 기본소득을 전면적으로 도입하는 것은 현실적으로 불가능하거나 부작용이 클 수 있지만, 기존의 빈곤층을 지원하는 사회부조제도를 대체하거나 보완하는 방법으로서의 기본소득은 보다 진지하게 고려될 수 있을 것이다.

마지막으로, 핀란드 사회보험청에서 보고서를 발표하면서 강조하기도 했지만, 과학적 측면에서 이번에 발표된 예비 결과를 성공이나 실패로 단정하기 어려운 점이 있다. 설문조사 결과를 정부 등록 자료 조사 결과와 연결해서 분석하는 작업이 남아있고, 고용측면에서도 2018년 결과가 아직 분석되지 않았다. 헬싱키 대학의 힐라모 (Heikki Hiil­amo) 교수는 이번 실험 결과가 실망스럽다고 하면서 두 가지 문제를 지적하고 있다. 첫째는 실험 도중에 대조군의 조건에 중요한 변화가 일어났다. 핀란드 정부는 2018년 1월부터 고용 활성화 정책의 일환으로, 실업급여의 수급 조건을 이전 보다 엄격하게 강화했다. 취업활동을 더 적극적으로 하고 확인 받도록 요구하면서, 그렇지 않을 경우 수급액을 중간에 줄이는 벌칙 조항 등을 도입했다. 이 강화된 규칙은 기본 소득을 받는 실험군에는 적용이 안되고, 실업급여를 받는 대조군에만 실험 중간에 적용이 되었다. 이번 보고서는 2017년의 결과라 문제가 안되는데, 2018년의 결과는 변화된 조건에 영향을 받았을 수 있다. 만일, 이 강화된 규칙때문에 대조군의 사람들이 고용 일수를 늘렸다면, 실험군의 사람들이 기본소득 덕분에 고용을 늘렸다고 하더라도, 결과적으로 두 집단의 고용 정도는 비슷하게 나올 수도 있다는 지적이다. 즉, 기본소득의 효과가 2018년에는 있었다고 할지라도, 그 효과를 검증하기가 어렵게 되어 버렸다는 것이다. 이 문제에 대해서는 2018년 자료가 나오면, 2017년 자료와 비교해서 대조군에서 실업급여정책 변화에 따라 고용효과가 있었는지를 검증해 볼 수 있을 것이다. 실험군과 대조군의 비교는 2017년 자료는 문제가 되지 않으므로, 2017년 결과에 근거해서 결론을 내릴 수도 있을 것이다.

힐라모 교수는 설문조사를 통해 확인된 행복 효과에도 문제를 제기한다. 기본소득 자체의 효과만 있는 것이 아니라, 기본소득을 받은 사람들이 새로운 조건들이 추가된 실업급여정책에 대한 반대의사를 표현하거나 기본소득정책을 도입하는데 힘을 실어주기 위한 정치적 목적에서 적극적으로 긍정적 견해를 말했을 가능성이 있다는 지적이다. 이 경우, 기본소득 자체의 효과를 파악하기 위해서 비교가 가능한 2017년 설문 자료가 있어야 하는데, 없기 때문에 행복 효과도 정확히 확인하기는 어렵다는 지적이다. 2017년에도 같은 설문조사를 했다면 좋았을 것이다. 다만, 기본소득이 실업급여에 비해 행복감의 측면에서 못하다고 생각했다면, 사람들이 적극적인 의사 표시도 하지 않았을 것이라는 점을 고려해야 할 것이다. 앞으로 설문조사 결과가 정부 등록 자료와 연결되면 보다 자세한 분석들이 나올 것이다.

한국사회와 핀란드가 처한 조건과 상황이 많이 달라서 핀란드의 실험 결과에서 한국사회에 바로 적용 가능한 시사점을 찾기는 어려운 점이 있다. 다만, 기본소득을 이상적인 관점에서 현실의 정책으로 고려하기 시작하면서 부딪힌 고민의 과정은 충분히 공유할 수 있을 것 같다. 무엇보다도 새로운 정책과 제도를 본격적으로 도입하기 전에 정책 실험을 통해서 기대한 효과를 검증해보고, 문제점들을 파악하는 정책 실험이 주는 시사점이 큰 것 같다.

변영환 팩트체커는 뉴욕시립대학교에서 선진산업국가들에서 중산층이 감소한 원인에 대한 논문을 쓰고 정치학 박사학위를 받았다. 현재 스톡홀름대학교 스웨덴 사회연구소(SOFI, Swedish Institute for Social Research)에서 복지국가, 분배 문제, 사회정책을 연구하고 있다.
변영환   younghwan.byun@sofi.su.se  최근글보기
뉴욕시립대학교에서 선진산업국가들에서 중산층이 감소한 원인에 대한 논문을 쓰고 정치학 박사학위를 받았다. 현재 스톡홀름대학교 스웨덴 사회연구소(SOFI, Swedish Institute for Social Research)에서 복지국가, 분배 문제, 사회정책을 연구하고 있다.

변영환  younghwan.byun@sofi.su.se

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