[팩트체크] 신재민 폭로 관련 청와대는 어떤 잘못을 했나
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[팩트체크] 신재민 폭로 관련 청와대는 어떤 잘못을 했나
  • 이상민
  • 승인 2019.01.03 12:20
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'바이백 취소'와 '적자국채 발행 지시' 의미 분석

신재민 전 기재부 사무관의 선언이 정국을 흔들고 있다. 신 전 사무관은 청와대가 KT&G 사장선임에 부당하게 개입하고 고의로 국가 부채를 늘리고자 했다고 주장했다. 이 중 ‘국가 부채 고의 증대 의혹’ 부분만을 논해보고자 한다. 신 전 사무관의 주장에 대해 많은 쟁점이 존재한다.

청와대가 적자국채를 발행을 지시했는지와 청와대가 박근혜 정부와 겹치는 17년도의 국가 부채 비율을 늘리고자 적자국채 발행을 지시했는지에 관해선 사실에 대한 다툼이 있다. 또 청와대의 추가 국채 발행 지시는 결과적으로 불발에 그쳤으니 문제 없는 것 아닌가란 주장, 청와대는 기획재정부가 반대하는 지시를 하면 안 되는가에 대한 판단, 국채는 반드시 줄여야 하는가의 결정 등 정책적 판단에 대한 다툼이 있다. 그리고 신 전 사무관의 주장과 기획재정부의 주장은 각각 상반된 부분이 있다.

각각의 쟁점을 상반된 주장에 따라 명확하게 나누어 이해하는 것이 핵심이다. 이에 다툼이 없는 부분과 신 전 사무관 주장, 그리고 기획재정부의 주장을 각각 나누어서 생각해보자.

먼저 다툼이 없는 부분. 적자국채 추가 발행 건에 대해 두 가지 별도의 사건이 존재한다.

첫째는 17년 1조원 규모의 국채 조기상환(바이백) 취소사건이다.
둘째는 17년 적자국채 추가 발행 부당 지시사건이다. 이는 실제로는 추가 발행되지는 않았다.

 

A. 2017년 국채 조기상환 취소 사건

바이백 취소사건은 17년 11월 15일로 예정된 국채 조기상환 입찰 하루 전인 14일, 전격 취소된 사건이다. 신 전 사무관의 주장에 따르면, 적자국채 규모를 늘리고자 하는 청와대(정확히 말하면, 청와대의 정무적 판단만을 강요하는 부총리)의 부당한 압력에 의해 하루 전 취소되고 채권 시장에 큰 혼란을 초래했다는 것이다. 기획재정부의 해명에 따르면 적자국채의 추가발행 규모가 확정되지 않아서 바이백 계획을 취소했다고 한다.

국회가 한도만을 정한 적자국채의 실제 발행량에 따라 바이백의 규모를 확정할 수 있다. 즉, 정부는 당시 8.7조원의 한도 내에서 적자국채를 발행할 수 있었다(국회가 정한 적자국채의 발행 총한도 28.7조원 중, 기 발행한 20조원을 제외하고 8.7조원의 적자국채 발행 한도 존재). 적자국채를 발행하고 대신 기존 국채를 상환하는 것이 바이백이다. 결국, 신 전 사무관이나 기재부의 주장을 종합해보면 청와대 또는 기재부 고위 간부가 국고국에 바이백 취소를 요청했다는 사실은 다툼이 없는 부분이다. 하루 전에 전격 취소를 단행하여 시장에 어느 정도 혼란을 초래했다는 것도 다툼이 없다.

또한, 적자국채 추가 발행을 부총리가 (부당하게) 지시했다는 신 전 사무관의 주장이나 “적자국채 추가 발행 여부가 정해지지 않아 불가피하게 결정”했다는 기재부의 주장도 대동소이하다. 다만, 바이백을 취소했을 때, 발생하는 시장의 혼란을 상쇄할 정도의 정책적, 절차적, 정무적 정당성이 있는지 여부가 관건이다.

바이백 취소는 청와대 판단 잘잘못 가리기 쉽지 않아

절차적 측면에서는 신 전 사무관은 청와대의 강압적 지시를 문제 삼았다. 그러나 시험을 통해 선발된 공직자는 선거를 통해 선출된 권력의 지시를 받는 것 자체는 문제는 없다. 그리고 선거를 통해 선출된 청와대의 의사결정은 기재부 장관(부총리)을 통해 이루어져야 한다. 실무 부서와 다이렉트로 청와대가 접속하는 것은 효율적이지도, 바람직하지도 못하다. 그런 의미에서 좀 더 소통을 강화하려는 노력은 필요하겠지만 청와대를 통한 부총리의 강압적 지시 자체는 큰 문제가 되지는 않는다.

정책적 측면을 보았을 때, 바이백을 해야 할 이유와 하지 말아야 할 이유는 엇갈린다. 가치판단에 따라 다를 수 있다는 얘기다. 어차피 적자국채를 발행하지 않을 상황이고 부채를 줄이는 것이 재정운용의 방향이라면 바이백을 하는 것이 옳다. 만기 도래 국채의 양을 조정하고(평탄화) 대출상환 시점을 연기할 수 있는 장점이 있다. 그러나 적자국채를 발행해야 할 상황이고 조만간 추경 등을 통해 재정지출을 확대할 필요가 있으면 바이백을 할 필요가 없다.

국고국 직원으로서의 신 전 사무관은 국채 만기를 평탄화(장단기 국채 수익률 격차 축소)하고 국채를 갚는데 방점을 찍는 것은 이해할 수 있다. 마찬가지로 국가 거시경제를 총괄하는 청와대 입장에서 바이백에 다른 생각을 하는 것 역시 이해할 수 있다. 결국, 정책적 측면에서 청와대의 주장이 잘못되었다고만 보기는 어렵다.

정무적 측면을 보았을 때, 바이백 취소는 신 전 사무관의 주장은 17년도 국채비율을 높이기 위한 회계적 눈속임이라는 것이다. 17년도의 국채비율을 나쁘게 만들기 위한 ‘정무적인 목적’은 물론 잘못된 것이다. 신 전 사무관의 주장이 대단히 구체적인 상황을 서술하고 있다는 점, 메신저를 통해 일부 정황증거를 제시했다는 점에서 신 전 사무관의 주장은 타당한 부분이 있다고 여겨진다. 만약 문재인 정부의 성과를 돋보이기 위한 목적으로 17년도 부실을 일부러 초래했다면 이는 어떤 이유로도 정당화될 수 없다.

다만, 모든 정책은 정무적 판단만으로 이루어지지는 않는다. 정책적 판단과 정무적 판단의 조합으로 이루어진다. 바이백 취소 사건이 청와대에서 99%의 정책적 판단과 1%의 ‘17년 부채비율 증대’라는 정무적 판단으로 이루어졌는지, 또는 1%의 정책적 판단과 99%의 정무적 판단으로 이루어져 있는지는 알 수 없다.

 

B. 2017년 적자국채 추가 발행 부당 지시 사건

적자국채 추가 발행 지시 사건을 제대로 이해하고자 한다면 적자국채의 개념을 정확히 알아야 한다. 일반적으로 말하는 국채(국고채)와 적자국채는 다른 개념이다. 국채는 국가가 자금이 필요할 때, 채권을 발행하여 시장에 판매하고 자금을 조달하는 채권이다.

그러나 적자국채는 각종 기금의 여유자금을 통합적으로(계정적으로) 관리하는 ‘공공자금관리기금’에서 일반회계가 돈을 차입하는 것을 뜻한다. 신 전사무관의 업무는 국가자금 지출의 스케줄을 관리하는 것이다. 매월 들어올 수입을 예상하고 각 부처에서 돈이 필요한만큼 돈을 주는 업무다. 국가자금 지출이라는 것은(회사나 가정도 마찬가지지만) 자금을 지출할 화수분에서 필요한 자금을 마음대로 꺼내 쓰는 것이 아니다. 매월 들어오는 일반회계 세수입이 있고 매월 각 부처가 요구하는 돈이 있다. 요구하는 돈보다 일반회계 수입이 많으면 가지고 있는 돈을 적절히 운용해야 하고 요구하는 돈보다 들어올 돈이 적으면 적당히 돈을 차입해야 한다.

이때, 일반회계가 돈을 차입하는 일반적인 방식이 바로 공공자금관리기금(이후 공자기금)에서 돈을 차입하는 것이다(한국은행에서 차입하거나 재정증권을 발행하기도 한다). 이를 ‘적자국채’를 발행한다고 한다. 즉, 적자국채 1조원을 발행 한다는 의미는 공자기금의 돈 1조원을 일반회계로 예탁한다는 의미다. 이 세상에 공짜는 없기 때문에 공자기금에서 돈을 빌려왔으면 이자를 주어야 한다. 일반회계에서 이자비용이 발생하게 된다. 즉, 수입과 지출을 정확하게 매칭시켜주는 것이 신 전 사무관의 업무의 핵심이다. 돈이 너무 남지도 않고, 돈이 모자르지 않게 자금 지출을 관리하는 것이 가장 중요한 일이다.

신 전 사무관과 기재부의 다툼이 없는 주장은 다음과 같다.

2017년 국회가 승인한 적자국채 발행 한도는 여유분이 8.7조원이 있었는데, 8.7조원 전액을 발행하지 말자는 의견과 일부 발행하자는 의견이 충돌했고 결국 발행하지 않는 것으로 최종 합의 보았다는 것이다. 신 전 사무관에 따르면 국고국은 전액 발행하지 말자고 주장했고 청와대는 최대한 많이 발행하자고 주장하다가 결국은 추가 발행하지 않았다는 것이다. 그런데 발행하지 않게 된 이유는 자신을 비롯한 국고국 직원, 특히 국고국장의 영웅적인 투쟁(?)이 청와대의 부당한 압력을 막아냈기 때문이라는 것이다.

신 전 사무관이 밝힌 국고국장의 영웅적인 투쟁에 얽힌 재미있는 일화가 있다. 국장이 적자국채 발행의 부당성을 담은 보고문건 작성자에게 특별한 지시를 했다는 것이다.

“O 사무관. 클립을 페이퍼 양쪽에 둘 다 끼워두라고. 지금 우리는 부총리 한테 반기를 드는 거니까 부총리가 보고서 보다가 집어 던질 수 있단 말야. 집어 던지면 낼름 다시 가서 가져다 드려야 되는데 그 때 페이퍼 빠져있으면 안 된다고. 튼튼하게 꽃아.”

 

신 전 사무관에 따르면 부총리는 문건을 던지지도 않고 생각보다 부드럽게 수긍했다고 한다. 그러나 적자국채를 발행하지 않기로 한 이후에도 청와대는 적자국채발행 동결 결정을 뒤엎으라고 부당하게 지시하라고 했다 한다.

적자국채 추가 발행에 대한 절차적 문제는 위의 바이백 취소사건과 같다. 청와대가 강압적으로 자신의 정책을 국고국에 강요했다는 신 전 사무관 주장은 사실인 것 같다. 그러나 선출된 권력은 자신들의 정책을 기재부에 강요하는 것은 근본적 문제는 아니다. 소통 부재와 강압적인 태도는 물론 문제일 수 있다.

정무적 판단은 좀 다르다. 17년 국채비율을 높이기 위한 목적이라면 확실히 문제다. 그런데 바이백 취소사건은 바이백을 취소해야 할 정책적 판단이 더 중요하게 고려되었는지, 또는 17년 국채비율을 높이고자 하는 정무적 판단이 더 중요하게 고려되었는지 알 수 없었다. 바이백 취소 여부에 따른 정책적 판단은 둘 다 나름대로 합리성이 있다. 특히, 적자국채를 발행할 필요가 있다는 정책적 판단이 맞다면, 바이백을 불가피하게 취소하는 것도 이해 될 수 있다.

SBS 화면 캡처

 

그런데 과연 적자국채를 발행해야 할 정책적 판단은 나름대로의 합리성을 갖고 있었을까? 기획재정부는 신 전 사무관 사태에 대한 보도해명 자료에서 적자국채를 발행하지 말자는 의견과 추가로 발행하자는 방안에 대해 “각 방안별 장단점이 있어 기재부 내부논의 및 관련 기관과 많은 협의가 있었으며, 그 결과 8.7조원 전액을 발행하지 않기로 결정” 하였다고 밝혔다.

적자국채를 추가 발행하지 않았을 때 장점은 명확하다. 적자국채 이자비용을 줄일 수 있다. 그러나 추가로 발행 했을 경우에 어떠한 장점이 있는지는 기재부도 정확히 설명하지 못하고 있다. “경기 불확실성을 대비 할 수 있다” 정도의 모호한 답변만 반복할 뿐이다.

여윳돈이 있는 상황이면 적자국채 발행안하는 것이 관행

다시 말하지만 적자국채는 국채(국고채)와는 다르다. 국세가 많이 들어오는 상황에서도 재정 운용의 정책적 판단에 따라 국채를 많이 발행하고 지출을 늘릴 수도 있고, 국세가 적게 들어와도 국채를 발행하지 않고 지출을 줄일 수도 있다. 국채 발행 규모는 국채이자 비용이나 국세수입 여부에 따라 결정되는 것은 아니다. 재정운용의 방향성에 따라 복합적으로 정해진다.

그러나 적자국채는 보다 기술적인 운용이 필요하다. 당장 필요한 일반회계 지출과 현재 쓸 수 있는 일반회계의 양을 정확히 매칭시켜주는 기술이 요구된다. 현재 국세가 많이 들어와서 일반회계에 여윳돈이 넘친다고 굳이 꼭 바이백을 통해 국채를 상환할 필요는 없다. 그러나 여윳돈이 넘치는 상황에서 공자기금에서 추가로 돈을 차입(적자국채 발행)할 필요는 존재하지 않는다.

실제로 초과 국세수입 발생이 확실해지던 17년도에는 3월 말에 기발행된 15조원, 추경 및 세수 변동을 고려한 5조원 발행 결정 이후, 4월 부터는 추가발행은 전혀 없었다. 초과 국세수입이 예측되는 것이 아니라 이미 발생한 연말에 구태여 적자국채 발행하는 이유를 찾기는 쉽지 않다. 마찬가지로 18년에도 3월까지 15조원이 발행된 이후 초과세수가 예측된 이후에는 적자국채는 전혀 발행되지 않았다. 18년 12월에만 3조원을 추가 발행한 국고채와 비교해보면 4월 이후 전혀 발행하지 않은 적자국채와의 차이를 실감할 수 있다.

여윳돈이 풍부한 상황에서 추가로 적자국채를 발행하면 어떤 일이 발생할까? 일단 신 전 사무관 주장대로 이자 비용이 발생한다. 그리고 추가로 발행한 부분은 그대로 잉여금으로 남는다. 남은 잉여금은 국가재정법에 따라 공적자금과 국채를 의무적으로 일정 비율 이상 상환해야 한다.(적자국채에 따른 잉여금 발생분은 내국세와 연동되는 국가재정법에 따른 지방교부세 정산은 발생하지 않는다.) 어차피 상환할 국채를 괜히 이자 비용만 추가로 더 내다가 몇 달 뒤 상환하게 된다는 얘기다. 국채를 상환하고도 돈이 남으면 추경재원으로 쓸 수 있긴 하다. 실제로 17년에 발생한 일반회계 순세계잉여금 10조원 중, 지방교부세 정산(6조원)과 채무상환(2조원)을 뺀 2조원이 18년 추경재원에 사용되었다. 그래서 18년 추경에는 새롭게 국채를 발행하지 않고 전년도 남은 잉여금을 사용한다는 명분으로 야당과 국민을 수월하게 설득했던 측면이 있다.

불필요한 적자국채 발행하면 불필요한 이자비용 지출

그래서 만약 적자국채를 발행했다면, 더 많은 잉여금이 발생하고 그만큼 더 많은 돈을 18년 추경 재원으로 사용할 수 있게 된다. 그러나 18년 추경 재원을 마련하기 위해 적자국채를 발행한다고 하면 이는 잘못된 것이다. 물론 추경을 반대하는 야당과 국민을 설득하는 데는 유리할 수도 있다. 추경을 위해 국채를 새로 발행하지 않고 작년에 쓰고 남은 돈으로 추경을 한다고 주장한다면 말이다. 그러나 어차피 추경을 위해 적자국채를 발행한다면 추경할 때, 추경 규모에 맞춰 적자국채를 발행하는 것이 옳다. 내년에 쓸 추경 재원을 위해 올해부터 미리 적자국채를 발행하여 불필요한 이자를 주는 것보다 추경에 맞춰 적자국채를 발행해야 한다. 작년에 쓰고 남은 돈으로 추경하는 것이 아니라, 올해 추경을 위해 일부러 작년에 적자국채를 발행해놓고 작년에 쓰고 남은 돈이라고 주장하는 것은 국민과 야당을 속이고 이자 비용만 더 지출하는 꼴이다.

일각에서는 결과적으로 추가 적자국채를 발행하지 않았기 때문에 문제 될 것이 없다고 주장하기도 한다. 추가 적자국채는 발행 요구는 무위에 그쳤다. 그러나 신 전 사무관의 주장에 따르면 청와대의 부당한 요구가 무위에 그치게 된 이유는 자신과 국고국의 항거에 따른 결과다. 항거를 한 사람이라면, 청와대의 부당한 지시가 무위에 그쳤다 하더라도 그 과정에 부당성을 사후에라도 지적하는 것은 필요한 일이다. 어떤 권력자가 나쁜 행동을 했고 그 나쁜 행동을 막은 당사자가 권력자의 나쁜 행동을 지적하는 것은 의미 있다.

다만, 이자지출 규모는 신 전 사무관이 주장하는 것만큼 발생하지는 않는다. 적자국채는 공자기금에서 일반회계로 예탁하는 과정에서 일반회계에서 이자 비용이 발생한다. 그래서 일반회계만 보면 상당한 이자 비용이 발생하지만 그 이자는 외부로 나가는 것이 아니라 공자기금을 통해 각 기금수입으로 전달된다. 그리고 추가로 조달한 일반회계 현금을 땅에 묻지는 않는다. 나름 운용을 통해 금융수익이 발생한다는 얘기다. 일반회계를 관리하는 국고과 입장에서는 일반회계에서 지출하는 이자 비용이 전액 비용으로 여겨질 수 있겠지만 기금도 국가의 다른 호주머니라는 점을 생각해보면 기금으로 전달되는 이자 비용은 국가적 차원에서 내부거래를 제외한 총지출 개념으로 보면 지출은 아니다. 그러나 공자기금에서 빌려 쓴 적자국채의 상당부분은 결국 추가 국채 발행으로 이어질 수 있다는 점에서 총지출 개념으로도 이자 비용이 일부 늘기도 한다. 즉, 신 전 사무관이 주장하는 일반회계 지출 이자 규모가 전액 국가 부담이 되는 것은 아니지만, 그래도 상당 부분은 국채발행을 통해 이자 비용이 발생한다는 사실은 맞다.

'적자국채 발행 지시' 절차는 문제 없으나 정무적ㆍ정책적 판단은 문제 

정리하자면, 청와대의 부당한, 강압적인 지시라는 측면은 특별히 문제 되지는 않는다. 우리가 선거를 통해 대통령을 선출하고, 장관을 인사청문회를 통해 정무직으로 임명하는 이유는 선출된 권력이 관료에 ‘회초리’를 적절하게 들게 하자는 것이다. 관료사회를 장악하는 것은 필요하다. 다만 의사소통과정에 좀더 세심하게 신경을 썼으면 한다.

17년 국가채무비율을 악화시키고자 한다는 정무적 판단은 문제있는 판단이다. 또한, 내년 추경재원을 마련하고자 미리 국채를 발행하고자 하는 정무적 판단 역시 잘못된 판단이다. 국채는 추경을 할 때 발행해야 한다. 추경을 위해 미리 적자국채를 발행해 놓고 ‘국채가 아닌 여윳돈’이라고 야당과 국민을 설득하는 것은 눈속임에 불과하다.

바이백 취소에 대해서는 정책적 의견이 엇갈린다. 다만 적자국채 추가 발행 시도에 대해 정책적 의미는 사실상 존재하지 않는다. 정책적 의미가 존재하지 않는다면, 적자국채 추가 발행 시도는 합리적으로 설명할 수 없는 정무적 판단으로 인한 것이라는 신 전 사무관의 주장이 설득력을 얻게 된다.

정부는 신 전 사무관의 주장이 틀리다고 판단한다면 구체적으로 반박해야 한다. 적자국채 추가 발행에 장단점이 존재한다는 식으로 뭉뚱그리는 정부의 태도는 오히려 신뢰를 깎을 뿐이다.  

이상민 팩트체커  contact@newstof.com  최근글보기
참여연대 활동가, 국회보좌관을 거쳐 현재는 나라살림연구소 수석연구위원으로 활동중이다. 재정 관련 정책이 법제화되는 과정을 추적하고 분석하는 것이 주특기다. 저서로는 <진보정치, 미안하다고 해야 할 때>(공저), <최순실과 예산도둑>(공저)이 있다.

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