[포스트-코로나 시대의 대안] ② 위기일수록 시민권을 강화하는 일자리 보장제
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[포스트-코로나 시대의 대안] ② 위기일수록 시민권을 강화하는 일자리 보장제
  • 박가분
  • 승인 2020.07.08 09:50
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코로나19 사태 이후 포스트코로나 시대를 대비해야 한다는 목소리가 높아지고 있다. 사회경제시스템을 새롭게 구축해야 한다는 목소리에 힘입어 기본소득제, 전국민고용보험제 등이 정치권에서 제기되었고 대안적 재정정책의 이론적 근거로서 현대화폐이론(MMT) 역시 검토되고 있다. 뉴스톱은 해외에서 검토되고 있는 또 하나의 유력한 사회경제시스템적 대안인 '전국민 일자리 보장제'의 의미와 취지, 그리고 과제를 3회에 걸쳐서 짚어보고자 한다.

[전국민 일자리 보장제] 시리즈

전국민 일자리 보장제란 무엇인가

② 위기일수록 시민권을 강화하는 일자리 보장제

③ 일자리 보장제는 기본소득보다 더 설득력 있는 대안이다

 

1. 전국민 일자리 보장제, 이전 논의와 무엇이 다른가?

지난 회차의 글에서는 전국민 일자리 보장제(이하 일자리 보장제)의 전반적인 내용과 배경을 소개했다. 일자리 보장제는 정부가 일할 능력과 의지가 있는 모든 실업자를 의무적으로 고용하는 정책이다. 일자리 보장제는 해외에서 이미 유력한 진보적 사회경제적 대안으로 급부상했지만 국내에서는 아직 생경하다. 그 탓에 독자들은 일자리 보장제가 과거 완전고용 정책수단과 무엇이 다른지에 대한 의문을 제기할 수 있다. 먼저 이것부터 짚고 넘어가자.

우선 일자리 보장제는 직업훈련 및 취업알선 그리고 단기간 일자리 창출에만 치중된 현재의 일자리 정책과 차별화된다. 이러한 일자리 정책은 민간부문의 취업을 정부가 적극 중개한다는 점에서 적극적 노동시장 정책이라 불리지만, 일자리 보장제 관점에서는 오히려 소극적 노동시장 정책이라 불러야 옳다. 둘 다 완전고용이라는 목표를 추구하는 것은 동일하지만 수단에 있어서 간접적·일시적·부분적이냐 직접적·지속적·포괄적이냐의 차이가 크기 때문이다.

예컨대 일자리 보장제 아래에서는 정부가 일할 의지가 있는 모든 이들에게 최종고용자로서 일자리를 제공할 의무가 있다. 이것은 취업과 직업훈련의 기회만 보장하고 고용책임은 궁극적으로 민간에게 떠넘기는 것과 다르다. 그 다음으로 더 나은 보수와 경력을 찾아 일자리 보장제를 떠나는 시점을 노동자 스스로 선택할 수 있다는 게 가장 큰 차별점이다. 기존의 제도는 노동자가 정해진 기간 안에 민간부문의 일자리를 찾지 못하면 생계가 곤란해지도록 설계되어 있다. 물론 일자리 보장제 내에서도 민간부문 고용으로의 이행을 촉진하는 여러 유인책을 제시할 수 있지만 그래도 결국 선택은 노동자 자신의 몫이다. 마지막으로 일자리 보장제는 각종 근로복지직업훈련의 기회에 더해 일자리그 자체를 하나의 패키지로 제공한다는 점에서 기존의 일자리 정책보다 그 범위가 훨씬 더 포괄적이다.

일자리 보장제는 기존의 공공부문 일자리 나누기정책과도 다르다. 좌파적 유형의 기본소득론이 기존 사회보장제를 건드리지 않는다고 강조하듯, 일자리 보장제 역시 기존 공공부문 고용을 감축하거나 다른 일자리로 대체하는 것을 목표로 삼지 않는다. 정부가 가용자원을 총동원하여 100% 완전고용을 지향하는 일자리 보장제는 주어진 자원 내에서 기존의 일자리를 쪼개는 정책과 그 목표와 패러다임 자체가 다르다.

포켓몬에 비유하면, 일자리 보장제는 그간 있었던 완전고용 정책의 최종진화형이라고 볼 수 있다. 이것만 해도 상당히 파격적으로 보이지만 사실 이조차도 최소주의적 개념 규정일 뿐이다. 현재 일자리 보장제는 협소한 노동·경제정책을 넘어 기후변화와 판데믹 사태와 같은 전지구적 위기대응 전략의 차원에서 논의되고 있다. 나아가 전국민 일자리 보장제는 기본서비스참여소득등 사회보장제도에 대한 새로운 패러다임과 결합될 수 있다. 이하에서 이러한 내용을 차례대로 살펴보도록 하자. 다만 일자리 보장제를 둘러싼 경제학적 논의가 지루하다고 생각하는 독자는 이어지는 3절부터 읽어도 무방하다

 

2. 균형재정에 대한 집착을 버리고 실업자를 정부가 직접 고용하라!

먼저 일자리 보장제에 대한 진보적 경제학자들의 논의를 살펴보자. 이들은 일자리 보장제를 (신자유주의 득세 이후 방기되었던) ‘완전고용’이라는 거시경제적 목표를 달성하는 가장 효과적인 정책수단으로 본다. 경제이론적 관점에서 보면 일자리 보장제는 (최저)생활임금 기준으로 ‘무한탄력적 노동수요’를 정부가 창출하는 정책이다. 경제원론 시간에 배웠던 노동시장 수요·공급 그래프가 익숙한 독자들은 우하향하는 노동수요 곡선 대신 수직 절편의 (최저)생활임금을 기준점으로 삼아 수평으로 뻗어나가는 노동수요 곡선을 생각하면 되겠다. 이런 정책을 펼친다면 최저임금 이하로도 일할 의향이 있는 생계곤란 유휴노동력 전부를 정부가 흡수할 수 있다. 물론 이러한 발상은 민간 기업만이 고용의 주체가 되어야 한다고 믿는 보수 시장주의자들에게 불편할 것이다. 이들은 일자리 보장제가 경제적으로 지속불가능한 제도라고 비판한다. 하지만 현대화폐이론(MMT: Modern Monetary Theory)과 일자리 보장제 지지자의 생각은 다르다.

예컨대 MMT 이론을 지지하는 경제학자들은 일자리 보장제를 제대로 실시하기 위해 적자재정에 대한 사전적 한계를 없애거나 대폭 완화해도 된다고 본다. 반면 보수 시장주의자들은 정부가 균형재정을 엄격히 지켜야 한다고 본다. MMT 경제학자 스테파니 켈튼의 책 제목(Deficit Myth)을 빌리면 이러한 견해는 말 그대로 ‘미신(Myth)’에 불과하다. MMT론자들이 이렇게 보는 이유 중 하나는 특유의 부문간 균형접근법 때문이다.

그들의 접근법은 이렇다. 국내경제는 크게 민간부문과 정부부문이라는 두 부문으로 나뉜다. 기업과 가계로 구성된 민간부문은 미래를 대비하거나 예비적 동기로 일정한 순저축을 보유하려 한다. 한편 민간부문이 이러한 흑자 포지션을 유지하기 위해서는 정부부문이 반드시 적자를 봐야 한다. 한 부문의 흑자는 반드시 다른 부문의 적자로 뒷받침되기 때문이다. 그러나 정부부문이 균형재정을 고수하느라 민간부문의 순저축 수요를 충분히 수용하지 못한다면, 결국 민간부문은 이에 대해 투자와 고용을 줄이는 방식으로 반응한다. 결국 MMT 관점에서 볼 때 균형재정에 대한 정부의 집착이 실업문제의 근원이 되는 셈이다.

이러한 부문 간 균형접근법에 따르면 결국 민간부문의 완전고용이라는 목표를 달성하기 위해서라도 재정적자의 수준을 일정 이상 유지하는 것이 반드시 필요하다. 이와 관련해 머레이(Murray, 2017)라는 학자는 다음과 같은 재밌는 표현을 사용한다. 주권통화를 발행하는 정부는 재정적자를 통해 ‘경제 내 실업수준을 자유롭게 선택’할 수 있다는 것이다. 정부는 재정적자를 지렛대 삼아 민간부문의 완전고용을 달성할 수 있다는 의미이다.

부문 간 자금흐름 균형관계.  자료 : 메리츠종금 리서치 센터
부문 간 자금흐름 균형관계. 자료 : 메리츠종금 리서치 센터

 

그렇다면 재정적자가 폭증해 경제위기에 봉착할 가능성은 없을까? MMT에 입각한 일자리 보장제 옹호자들은 그렇게 생각하지 않는다. 앞서 보았듯 정부의 재정적자는 민간저축의 반영일 따름이므로 재정적자 그 자체가 경제적 불균형이라 볼 수 없다. 무엇보다 정부부채가 자국통화로 표시되는 한 독점적인 발권력을 가진 정부가 파산하는 일은 없다. 정부의 재정적자보다는 불완전고용과 실업이라는 실물의 불균형이 더 큰 문제다. 경제가 일단 완전고용이라는 실물적 균형에 도달하면 민간의 고용여력도 증가할 뿐만 아니라 그에 따라 재정규모와 정부부채 비율 등도 자연스럽게 안정화된다. 이 관점은 뉴스톱에서 전용복 교수가 소개한 바 있다.

국내로 눈을 돌리면, 균형재정 기조에 대한 정부의 집착이 ‘소득주도성장’ 정책의 한계를 가져왔다고 평가할 수 있다. 소득주도성장의 핵심은 가계의 노동소득 분배 개선이다. 그런데 정부가 정작 소극적 재정정책을 펼치자 고용상황의 개선도 더뎌지고 소득분배의 개선도 더뎌진 것이다. 무엇보다 일자리 보장제 지지자들이 보기에 사후적인 소득재분배보다 정부의 직접고용에 기반한 완전고용 정책이 재분배에 더 효과적이다. 그러나 정부가 공공부문의 일자리와 고용안정에 대한 재정적 책임을 직접 지는 대신 그 책임을 민간부문과 기업 그리고 지자체에 떠넘긴 것이 정책의 효과를 반감시켰고, 크게 보면 인천국제공항 정규직 전환 논란과 같은 을 대 을의 갈등을 낳은 것이다.

MMT 버전의 일자리 보장제에서 눈길을 끄는 또 다른 지점은 재정적자로 일자리 보장제를 시행해도 완전고용과 물가안정의 동시달성이 가능하다고 보는 대목이다. 이들이 이렇게 주장하는 것은 화폐량이 물가를 결정한다는 화폐수량설 기반의 통화주의 이론을 전면 부정하기 때문이다. 통화주의 이론에 따르면 정부지출에 따라 통화량이 늘어나면 이것이 물가를 자극하며 경제주체들의 행동에도 영향을 미쳐 최악의 경우 하이퍼인플레이션으로 이어진다. 그러나 이는 실물부문의 완전고용이라는 허구적 가정에 기초한다. MMT론자 뿐만 아니라 대다수의 포스트케인지언 경제학자들이 공유하는 시각은 다르다. 전세계적으로 장기적인 경기침체를 겪은 현재 시점에 하이퍼인플페이션은 기우이다. 무엇보다 유효수요 부족으로 실업이 만연하고 (금융위기 이후 한국에서도 그러하듯이)  산업 가동률이 만성적으로 완전가동률 수준을 크게 하회하는 상황에서 정부지출 증가가 곧바로 인플레이션을 야기하지는 않는다. 또한 아래 그림에서 보이는 것처럼 통화량과 물가상승률 간의 정(+)의 상관관계는 한국에서도 나타나지 않는다.

한국의 M1 및 CPI 전년동월대비증가율. 자료 : 통계청
한국의 M1 및 CPI 전년동월대비증가율. 자료 : 통계청
한국 제조업 평균가동율(%). 자료 : 통계청
한국 제조업 평균가동율(%). 자료 : 통계청

일자리 보장제 지지자들은 정 반대로 이 정책이 물가를 안정시키는 데 도움이 된다고 말한다. 정부가 고정된 (최저)생활임금으로 민간의 유휴노동력을 고용함으로써 이러한 임금수준이 (시장이자율의 기초가 되는 중앙은행 기준금리처럼) 노동시장 임금의 닻(Anchor)으로 기능하기 때문이다. 물가는 곧 화폐가치와도 연결되기 때문에 일부 논자는 일자리 보장제가 노동 본위(Labor Standard) 화폐제도와 유사하다고도 평가한다. 또한 일자리 보장제는 노동력의 완충재고(buffer stock) 정책으로 기능하며 임금·물가에 전반적 안정성을 부여한다. 농산물 재고를 정부가 일정한 가격으로 매입해 물가를 안정시키는 농산물 국가수매제와 비슷한 원리라 할 수 있다. 혹자는 일자리 보장제가 노동자들의 협상력을 강화해 급격한 임금인상을 초래한다고 우려하지만 이 역시 기우이다. 급격한 임금인상 요구 시 기초임금에 대한 일정 마크업(mark-up)만으로 일자리 보장제 고용 풀(pool)에서 노동력을 구매하는 옵션이 민간고용주에게 있기 때문이다. 물론 정부가 정한 기초임금을 정책적으로 인상시키면 전반적인 임금수준의 인상효과가 나타나겠지만 그런다고 해서 임금·물가 인상률이 증가하는 것은 아니다.

보수파 시장주의자들은 정부지출 확장에 반대하면서 흔히 구축효과(Crowd Out Effect)를 거론하곤 한다. 구축효과란 정부지출이 이자율을 상승시키고 민간이 이용할 수 있는 자원을 정부가 선점해 오히려 민간의 후생수준을 떨어뜨리는 것을 의미한다. 하지만 이 역시 민간이 스스로 실물자원을 완전고용하고 있다는 잘못된 전제에서 출발한다. 일부 포스트케인스주의 학자들은 사회 인프라 등에 대한 정부투자가 오히려 민간투자를 견인하는 효과(Crowd In Effect)를 갖는다고 강조한다. 더 나아가 MMT 진영은 화폐 시스템에 대한 특유의 이해에 입각해 구축효과 시나리오를 전면 거부한다. 예컨대 통화주의와 반대되는 ‘내생화폐론’을 지지하는 포스트케인스주의자들은 화폐가 외부에서 주입된 외생변수가 아니라 민간에서 내생적으로 창출되고 회수되는 내생변수로 본다. 본래는 은행 대출에 의해 예금이 창조되고 회수되는 과정에 주목하지만 MMT 역시 정부지출이 은행시스템 상에서 유동성(예금 및 준비금)을 창출하고 조세를 통해 이것이 회수되는 과정에 주목한다. 그런 점에서 MMT도 넓은 의미의 내생화폐론이다.

 

재정정책이 은행시스템의 유동성을 창출·흡수하는 과정. 자료 : 나원준(2019)
재정정책이 은행시스템의 유동성을 창출·흡수하는 과정. 자료 : 나원준(2019)

 

이렇게 보면 구축효과란 정부와 민간이 화폐시장에서 한정된 자금을 둘러싸고 경쟁을 벌인다는 잘못된 경제관에서 비롯된 오해이다. 앞선 회차에도 소개했지만 MMT론자들은 재정지출이 은행시스템 내 준비금을 창출해 오히려 이자율 하락 요인으로 작용한다고 지적한다. 나아가 그들은 정부가 국채를 발행하고 판매하는 이유는 정부지출의 재원을 조달하기 위해서가 아니라 은행시스템 내 초과 준비금을 흡수하고 목표이자율을 유지하기 위해서라고 설명한다.

 

3. 일자리 보장제는 사회적 위기 대응 능력을 기른다

코로나19 위기 이후 경제학계에서는 정부가 별도의 법안 없이도 사회경제적 위기에 자동적으로 개입하는 재정적 장치가 필요하다는 의견이 대두하고 있다. 한국에서도 코로나 추경을 둘러싼 여야 간 불협화음이 이어졌는데 많은 경제학자들은 시기를 놓치기 전에 적시에 정부가 개입하는 것이 더 중요하다고 본다. 한편 이러한 자동안정화 장치(Automatic Stabilizer)를 마련하기 위해서는 위기 시 정부에 재정적 권한을 부여하는 것이 필수적이다. 그 중에서도 일자리 보장제는 지금까지 논의됐던 것 중에서 가장 강력한 안정화 장치이다. 그 때문에 앞서 보았듯 현대화폐이론과 친화적일 수밖에 없다.

일자리 보장제가 작금의 코로나19 사태와 같은 위기국면에서 주목받는 또 다른 이유는 그것이 가진 강력한 경기역행적(Countercyclical) 성격 때문이다. 경기역행적이라는 것은 경기와 반대 방향으로 작용하면서 경기를 안정화시킨다는 의미이다. 일자리 보장제도 바로 그러한 성격을 지닌다. 예컨대 경기가 악화되면 민간지출이 감소하고 실업이 증가한다. 일자리 보장제 아래서는 강력한 재정적 재량권을 가진 정부가 민간 일자리의 공백을 자동적으로 메꾸기 때문에 일자리 보장제의 고용 풀과 이와 관련된 정부지출 또한 자동적으로 증가한다. 하지만 이것은 영속적인 과정이 아니다. 완전고용을 달성하고 경기가 회복되면 다시 민간지출과 민간부문에서의 고용도 증가하게 되고 이에 따라 일자리 보장제에서 민간부문으로 건너가는 노동자들이 늘어난다. 그에 따라 일자리 보장 고용 풀과 관련 정부지출도 감소한다. 정부지출과 정부고용이 경기와 정확히 반대방향으로 작용해 경기변동을 안정시키기 때문에 경제규모 대비 정부부채비율도 무한정 폭발하지 않고 일정 범위 내에서 변동할 것으로 예측하는 것이다. 한편 일자리 보장제가 가진 이러한 경기역행성은 기본소득하고 뚜렷이 대비되는 특징이기도 하다. 기본적으로 조세에 기반한 재분배 제도인 기본소득은 경기가 좋을 때 그 재원이 늘어나는 반면 경기가 나빠질 때 재원이 고갈되는 특성을 보인다.

그런데 아무리 정부가 강력한 경기역행적 정책수단을 보유한다 하더라도 이 역시 정치사회적 컨센서스와 동떨어져 있을 수는 없다. 이를 의식한 듯 미첼(Mitchell, 2017) 등의 일부 학자들은 균형재정 기조 아래서도 일자리 보장제를 통한 완전고용을 추구할 수 있다고 주장한다. 앞서 소개한 MMT의 일자리 보장 관련 정책처방은 정부의 통화주권이 미약하고 대외적 환압력에 취약하거나 균형재정에 대한 정치적 압력이 강한 곳에서 그대로 적용하기 어렵다. 이 경우 완전고용 달성을 위해 재정적자 수준을 경기국면에 따라 완전히 자유롭게 변동(float)시키기 어렵기 때문이다. 그렇다면 MMT가 통상적으로 처방하는 것과 달리 일자리 보장제 관련 지출증가(G)에 따라 세입(T)을 증가시키는 정책기조도 가능하다. 이러한 균형재정 시나리오를 시뮬레이션 해보면 비록 세금인상이 민간소득과 지출에 부정적인 영향을 미쳐도 완전고용을 통한 계층 간 재분배와 성장효과의 편익이 더 큰 것으로 예측된다. 물론 실제 현실에서는 경기변동에 따라 재정적자 수준을 자유롭게 조정하는 MMT기능적 재정론과 엄격한 세입=세출 균형을 지키는 균형재정론사이의 절충적인 정책조합(policy mix)도 가능하다. 어느 절충점을 택할 것인지는 정치사회적 여건과 위기대응 의지에 달려 있다.

한편 우리가 마주하는 위기는 복합적 성격을 갖는다. 가령 코로나19 위기는 단순한 경기침체에 그치는 아니라 생태적 위기를 동반한다. 또한 기후변화 위기는 이미 일상의 일부가 되었다. 여기서 일자리 보장제는 단순한 거시경제적 안정화 정책 그 이상의 의미를 갖는다. 위기극복을 위한 시민적 참여의 플랫폼으로 기능할 수 있기 때문에 작금의 국면에서 일자리 보장제가 호소력을 갖는 것이다. 자연재해를 불러오는 환경위기나 지금과 같은 판데믹 사태는 경제위기를 동반하며 대량의 실업자를 낳는데 일자리 보장제 아래서 이들은 단순한 유휴노동력이 아니라 위기극복에 동참하는 시민적 영웅들이 될 수 있다.

일자리 보장제의 필요성을 호소한 미국 진보언론매체의 한 칼럼이 지적했듯이, 방역과 경기악화 등의 이유로 많은 사람들이 실직해도 상시국에서는 의료, 식량생산 및 분배, 위생, 우편, 창고, 운수, 아동 및 노인 돌봄, 교통 등 상당수 인구가 수행하는 일의 중요성은 더 커진다. 그럼에도 불구하고 지난날 마스크 품귀 사태에서 볼 수 있듯이 가격신호와 시장경쟁 메커니즘으로 이러한 사회적 필요를 충분히 만족시키지 못하는 경우들을 세계 도처에서 볼 수 있었다. 또한 일자리 보장제는 코로나19 위기 대응 외에도 저탄소 경제구조로의 이행이라든가 공공의료 시스템 확충 등의 위기극복 방안에 활용될 수 있다.

일자리 보장제라는 정책대안을 진지하게 고려하면 그때부터 일부 자원과 부의 사후적 재분배를 넘어 사회적 노동력을 공적 목표를 위해 어떻게 배분하고 결합할 것인가에 대한 큰 그림을 그릴 수 있다. 그런 점에서 일자리 보장제는 야심찬 정치·경제·사회적 프로젝트에 대한 공적토론과 참여가 여전히 가능하다고 믿는 진보주의자들에게 매력적인 대안이다. 예컨대 가난한 미국인들의 생계문제를 해결하면서도 탄소-제로 사회로의 이행을 위한 프로젝트에 수천만 명의 미국 시민들이 참여하도록 하겠다는 버니 샌더스의 구상은 일자리 보장제 덕분에 가능했다. 이처럼 일자리 보장제를 통해 현실사회주의의 붕괴 이후 소멸했다고 생각되었던 집합적 상상력이 부활하고 있다.

그린뉴딜과 일자리 보장제를 호소하는 버니 샌더스. 자료 : 버니 샌더스 SNS
그린뉴딜과 일자리 보장제를 호소하는 버니 샌더스. 자료 : 버니 샌더스 SNS

 

4. 일자리 보장제를 통해 사회적 시민권을 의미 있게보장할 수 있다

사회적 시민권은 현대 복지국가의 이론적 기반을 이루는 개념이다. 사회적 시민권은 참정권 등의 기본적 정치적 권리에 더해 공동체의 일원으로서 인간다운 삶을 영위하기 위한 제반 복지를 누릴 권리를 의미한다. 1948세계인권선언에 누구나 경제적, 사회적 및 문화적 권리를 보장받아야 한다는 점이 명시된 이후 이러한 이념은 세계 각국의 헌법과 인권제도에 영향을 미쳤으며 최근에는 시민(복지) 기준선이라고 해서 교통, 통신, 의료, 주거 등 시민들이 모두 다 기본적으로 누려야 할 공공서비스의 개념으로 구체화되기 시작했다. 하지만 사회적 시민권의 많은 부분이 여전히 선언적 수준에 머물러 있는 것이 현실이다.

이러한 사회적 시민권은 소득과 일자리뿐만 아니라 각종 사회적 서비스와 돌봄 그리고 사회참여의 기회 및 역량 등을 포괄한다. 하지만 이것은 일부 기술결정론자들의 생각과 달리 AI와 알고리즘을 통해서만 보장되지 않으며 시민참여에 기반한 사회적 관계망이 제대로 작동해야 보장된다. 그 점에서 일자리 보장제는 시장이 과소생산하는 공공재를 공급해 시민들의 생계를 유지하는 동시에 그 공급과정에 대한 시민적 참여 또한 제도적으로 보장한다는 점에서 사회적 시민권에 실체를 부여할 수 있다. 이처럼 일자리 보장제와 사회적 기본권그리고 이하에 살펴볼 참여소득의 관계를 명시적으로 언급한 문헌은 (앞서 본 경제정책으로서의 일자리 보장제에 대한 논의에 비해) 상대적으로 적다. 하지만 시민적 권리의 확장이라는 관점에서 보면 앞으로 일자리 보장제에 대한 주목도는 더욱 늘어날 것이다.

우선 노동계에서 보편적 노동권으로 강조하는 최저임금문제를 예로 들어보자. 문재인 정부는 최저임금 만원 시대를 공언했지만 어려운 경제 사정 등으로 인해 최저임금 인상률이 매해 첨예한 사회적 갈등으로 비화되고 있다. 10%대에 불과한 낮은 노조 조직률로 인해 노동계는 노동조합의 틀 바깥에 있는 다수 노동자의 처우를 향상시킬 수단으로 최저임금 인상을 중시할 수밖에 없다. 하지만 여기에 대해 소상공인과 자영업자들이 반발하는 등 최저임금 문제는 을과 을의 전쟁으로 비화되기도 한다. 한편 최저임금의 수준 못지 않게 최저임금을 의미 있는 규범으로 지키는 것도 문제이다. 가령 2017년 한국의 최저임금 미준수율은 13.7%OECD 평균의 3배로 나타났다. 최저임금을 지키지 않는 사업장에 대한 단속인력을 늘려 준수율을 높이는 방안도 있지만 이는 지금과 같은 경기침체 국면에서는 한계가 있다. 대량의 범법자를 양산하는 방식으로 최저임금제의 정당성을 호소할 수 있을지도 의문이다. 그보다는 정부 자신이 최종고용주가 된다면 어떨까? 그렇게 되면 아무도 최저임금 미만 사업장에서 일하지 않을 것이므로 최저임금은 곧바로 보편적인 규범이 될 수밖에 없다. 물론 이때에도 한계 자영업자 문제는 여전히 존재한다. 그 문제에 대해서는 최저임금 인상률을 조정하거나 한계 자영업자 일부를 일자리 보장제의 영역에 편입하는 등의 방안을 고려할 수 있다. 이러한 미세조정의 문제는 남겠지만, 을과 을의 갈등양상을 방치하는 것보다는 훨씬 낫다.

이처럼 일자리 보장제는 최저임금 외에도 주52시간 노동시간 등의 규범을 사회적 표준으로 정립하는 데 도움이 된다. 뿐만 아니라 일자리를 제도적으로 보장한다면 기존 저임금·불안정 노동자들이 자신의 노동권을 지키기 위해 단결할 강력한 유인을 만들 수 있다. 민간부문에 파편화된 상태로 고립되어 있는 불안정 노동자들은 자신의 권리에 무관심해서가 아니라 교섭할 상대가 불분명하기 때문에 자신의 권리를 위한 행동에 적극적으로 나서지 못한다. 이 문제에 대해 노동계는 지난 수십 년간 산별노조 교섭 등을 대안으로 내세웠지만 일자리 보장제는 구 산업사회 모델이 적용되기 힘든 부문까지 포괄하는 사회적 교섭의 틀을 만들 수 있다.

노동 외의 사회적 기본권 문제도 살펴보자. 코로나19 사태에 사람들이 직면한 일상의 위기는 소득과 일자리의 부족만은 아니었다. 기본적 서비스와 돌봄의 부족도 심각한 위기로 다가왔다. 4월경 경기연구원이 발표한 여론조사(경기도민이 바라본 코로나19)에 따르면 경기도민의 73.5%가 영유아·아동 돌봄을 더 확충해야 한다고 응답했다. 어린이집과 초중고 개학연기로 인한 돌봄 노동수요 증가에 그 동안의 만성적 인력부족이 겹쳐 많은 학부모 특히 맞벌이 부부들이 발을 굴렀다. 한편 이러한 돌봄의 부족 이면에는 돌봄 노동자에 대한 열악하고 불안정한 처우 등 여러 시장실패의 문제가 중첩되어 있다. 일자리 보장제는 돌봄 노동의 열악한 처우라는 문제의 근원을 해소하고 모든 시민에게 기본적 서비스를 안정적으로 보장할 수 있다.

그런 점에서 일자리 보장제는 보편적 기본소득(UBI)보다는 보편적 기본서비스(UBS) 개념과 더 친화성이 있다. 보편적 기본서비스란 모든 시민들이 무조건적으로 접근할 수 있는 주거, 의료, 교육, 교통, 통신, 돌봄 등의 무료 공공서비스를 의미하며, 특히 이를 앞서 본 사회적 시민권의 영역으로 포함해 제도적으로 보장해야 한다는 논의가 활발하다. 보편적 기본서비스를 강조하는 이들은 건강, 역량, 자유, 참여, 놀이 등 공통의 인간적 필요(shared human need)를 충족시키는 저마다 고유하고 다양한 서비스들이 존재하며 이러한 제반 서비스는 화폐소득 등의 단일 지표로 합산되거나 다른 시장재화로 대체될 수 없다고 본다(Ian Gough, 2019). 예컨대 외로움을 극복할 다른 사회제도적 수단이 없는 상황에서 이를 술 사먹는 걸로 풀 수밖에 없는 소외된 상태의 사람에게 단순히 소득만 보장한다고 해서 문제 상황이 개선되지 않는다. 이런 점에서 기본서비스 진영은 기본소득 진영과 일정한 논쟁구도를 형성하기도 했다.

물론 일자리 보장제는 여기서 한발 더 나아간다. 일자리 보장제의 차별성은 기본서비스에 참여소득의 요소를 가미하는 데 있다. 무료 공공서비스를 모든 시민에게 보편적으로 보장한다는 이념은 이상적이지만 기본소득 진영에서 반론하듯이 자칫 시민들이 공공서비스의 수동적 객체로 전락할 위험이 있다. 사회적 공공서비스의 양과 질을 개선하고 특히 시민들 사이의 돌봄을 강화하는 데는 시민적 참여가 필수적이다. 그러나 이를 추상적 당위로 호소하기보다는 참여소득을 통한 유인을 제공해야 한다는 것이 참여소득론자들의 생각이다. 이들에 따르면 참여소득제도는 시민을 단순히 수동적인 복지서비스의 수혜자라는 전제에서 벗어나 적극적으로 사회적 가치 창출에 나서는 시민으로 상정하고, 국가와 공동체, 시민의 협력적 거버넌스를 촉진시키는 제도이다(김정훈·최석현, 2018). 앞서 일자리 보장제는 국가적, 공동체적 위기와 사회적 필요에 대응하기 위한 시민적 참여의 플랫폼으로 활용될 수 있다는 점을 짚었는데 그런 점에서 일자리 보장제가 보장하는 생활임금도 참여소득의 일종으로 이해할 수 있다.

금융위기 당시의 일자리 프로그램 요구 시위. 자료 : Vox
금융위기 당시의 일자리 프로그램 요구 시위. 자료 : Vox

사회적 시민권과 일자리 보장제의 관련성을 보여주는 사례를 마지막으로 살펴보자. 최근 조지 플로이드 사망 사건으로 재점화된 ‘Black Lives Matter’ 운동이 확산되자 과거 유명 흑인민권 운동가였던 마틴 루터 킹 목사의 카리스마와 리더십을 그리워하는 사람들이 많아졌다. 그런데 그 역시 일자리 보장제의 일관되고 강력한 지지자였다. 킹 목사가 연방 정부 차원에서 공공근로와 재훈련을 통해 모두에게 일자리를 보장하는 프로그램을 발전시키고 흑인이든 백인이든 아무도 실업의 위협을 느낄 일이 없도록 해야한다고 주장했다. 그 이유는 일자리 공급이 줄어드는 가운데에 계속 흑인과 백인 노동자들이 충돌하는 상황을 용납할 수 없었기 때문이다(홍기빈 역, 균형재정론은 틀렸다). 트펌프 집권과 코로나19 위기 이후 인종 간 긴장이 팽배해진 지금 상황에서 그의 이러한 보편주의적 관점은 매우 시사적이다. 무엇보다 그는 일자리 보장제를 통해 미숙련·저학력 노동자가 많은 흑인 공동체가 빈곤의 악순환에서 벗어날 수 있을 뿐만 아니라 사회적 고립 상태를 넘어설 수 있다고 보았다. 즉 일자리 보장제를 시민적 기본권이라는 이념 아래 사회적 통합을 진전할 방안으로까지 생각한 것이다. 이처럼 일자리 보장제는 오래 전부터 단순한 경제정책과 노동정책을 넘어서 시민권 보장과 사회통합의 문제로 생각되었다.

 

5. 나가며 현대판 공산주의인가?

지금까지 일자리 보장제가 보수적 시장주의와 어떻게 다른 경제관을 갖는지 어떻게 일자리 보장제가 위기에 맞서며 사회적 시민권을 더 공고히 할 방안이 되는지를 살펴봤다. 다음 회차는 일자리 보장제를 둘러싼 여러 쟁점과 과제에 대해 살펴보고자 한다.

마지막으로 전국민 일자리 보장제가 사실상의 공산주의가 아니냐는 세간의 오해에 대해 언급하겠다. 팩트만 따지면 현재까지 제출된 일자리 보장제는 공산주의와 무관하다. 일자리 보장제는 민간 일자리 전체를 구축하는 것을 목표로 삼지 않으며 오히려 자본주의 시장을 보완하는 역할을 자처하기 때문이다. 그럼에도 일자리 보장제는 공공성이 더 강화된 사회경제시스템을 지향하도록 설계될 수 있다. 정치사회적 여건에 따라 일자리 보장제를 더 사회주의적이거나 더 시장주의적인 버전으로 운용할 수 있다. 예컨대 일자리 보장제를 완전한 적자재정 기조 아래 실시할 수 있지만 제한된 균형재정 기조 아래서도 실시할 수 있다. 운용 과정에서 민간고용으로의 이행을 지원하는 유인과 프로그램을 강화할 수 있지만 탄소-제로 사회로의 이행과 같은 대규모 공공 프로젝트의 일환으로 활용할 수 있다. 이처럼 일자리 보장제는 여러 정책기조와 결합이 가능한 유연한 대안이다.

일자리 보장제를 어떤 형태로 변형해서 운용하든 그 본질적 의의는 변하지 않는다. 인류는 얼마 전만 해도 식량난과 기아상태가 사회법칙이라고 믿었다. 이러한 옛 생각에서 벗어나기 위해서 기술진보뿐만 아니라 보다 포용적인 사회제도로의 이행이 뒷받침돼야 했다. 일자리 보장제도 마찬가지로 실업과 그에 동반되는 사회적 소외상태가 필연적이라는 현대판 구습과 미신에 저항하는 계몽주의 기획이다. 두 번째로 일자리 보장제는 위기가 닥칠 때 사회경제적 권리의 후퇴를 방지할 뿐만 아니라 오히려 이를 진전시킬 강력한 수단이 된다는 점에서 단순한 경기안정화 정책 그 이상이다. 수십 년 전 스태그플레이션을 동반한 신자유주의 반동으로 목격한 바이기도 하지만, 경제침체는 활발한 사회운동을 낳기도 했지만 동시에 사회경제적 권리를 후퇴시키는 빌미가 되기도 했다. 일자리 보장제 아래서는 경제가 안 좋아질수록 공공의 목표를 위해 일할 참여자와 아군을 더 많이 확보할 수 있다. 미국에서 보수주의자들이 일자리 보장제를 공산주의라 비난하며 기본소득보다 더 두려워하는 이유이다. 그런 의미에서 기본소득뿐만 아니라 일자리 보장제와 참여소득까지 요구하는 것이 진보적 사회운동의 관점에서 더 합리적이다.

철학자 발터 벤야민은 어디선가 혁명을 폭주 기관차를 멈추는 비상 브레이크에 비유한 적이 있다. 이는 사회운동이 전망을 상실할 때 위안이 되는 숭고한 비유가 될 수 있다. 하지만 브레이크만으로는 사회에 방향성을 부여할 수 없다. 일자리 보장제는 다수의 시민들에게 올바른 방향으로 사회를 나아가게 할 기어와 엑셀까지 제공한다는 점에서 주목할 만하다.

<참고문헌>

논문 및 단행본

김정훈·최석현. 2018. ‘사회적 시민권과 참여소득에 관한 소고’. 지역발전연구. 27권 제3. 119-146p.

나원준. 2019. 현대화폐이론(MMT)의 의의와 내재적 비판. 경제발전연구. 25권 제3. 91-127p.

랜덜 레이(홍기빈 역). 2017. 균형재정론은 틀렸다: 화폐의 비밀과 현대화폐이론. 책담.

Ian Gough. 2019. ‘Universal Basic Services: A Theoretical and Moral Framework’. The Political Quarterly. Vol. 90, No. 3. 534-542p.

Michael J. Murray. 2017. ‘Public Policy for Working People’ in M.J. Murray, M. Forstater (eds). The Job Guarantee and Modern Money Theory. New York: Palgrave Macmillan.

William Mitchell. 2017. ‘The Job Guarantee: A Superior Buffer Stock Option for Government Price Stabilisation’ in M.J. Murray, M. Forstater (eds). The Job Guarantee and Modern Money Theory. New York: Palgrave Macmillan.

Wray, L.R. 1998. Understanding Modern Money. Northampton: Edward Elgar.

Wray, L.R. 2015. Modern Money Theory: A Premier for Sovereign Money Systems. New York: Palgrave Macmillan.

 

기사 및 보고서

김정훈 외(2020). 경기도민이 바라본 코로나19. 경기연구원.

김희연 외(2019). 경기복지기준선 설정 및 모니터링 체계 구축 연구. 경기복지재단.

이승훈(2019). 현대화폐이론(MMT): 개요, 쟁점, 그리고 견해. 메리츠 리서치센터.

뉴스톱. ‘재정적자는 정말 위험한가’, 2019.06.06.

The American Prospect. ‘Universal Basic Income or Job Guarantee? Why Not Both?’. 2020.05.20.

Vox. ‘Job guarantees, explained’. 2018.04.24.

 

인터넷 사이트

https://universalbasicservices.org/

*필자 박가분은 '공정하지 않다'(2019), '혐오의 미러링'(2016), '가라타니 고진이라는 고유명'(2014), '일베의 사상'(2013), '(공저)무엇이 정의인가(2011)' 등 단행본과 '암호화폐, 지급 수단인가 투기적 자산인가?(2019)' 등 논문을 출간했다. 제1회 창작과 비평 사회인문평론상을 수상('변신하는 리바이어던과 감정의 정치', 2014)했고 현재 청년단체 진보너머 운영위원으로 활동 중이다. 


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